ПОСТАНОВА
Іменем України
15 січня 2020 року
Київ
справа №826/14327/16
адміністративне провадження №К/9901/43553/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом Приватного підприємства "Індивідуал" до Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація), третя особа: Державна регуляторна служба України про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити певні дії за касаційною скаргою Приватного підприємства "Індивідуал" на постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Глущенко Я.Б., Кузьмишиної О.М., Пилипенко О.Є. від 22 березня 2017 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2016 року ПП "Індивідуал" (далі - позивач) звернулося до суду із позовом до Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) (далі - КМДА, відповідач), третя особа: Державна регуляторна служба України (далі - третя особа), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просило:
визнати протиправним та скасувати розпорядження відповідача "Про відмову у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами" від 26 вересня 2016 року № 921 у частині пунктів 88-95, 97, 109 та 110 додатку "Дозволи на розміщення зовнішньої реклами, яким відмовлено у наданні" до вказаного розпорядження;
зобов`язати відповідача прийняти відповідне рішення про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди згідно поданих заяв та отриманих описів за наступними адресами: м. Київ, пр-т Повітрофлотський, 52/1; м. Київ, вул. Жилянська, 114; м. Київ, пр-т Перемоги, 15; м. Київ, вул. Шевковицька, 46; м. Київ, бульвар Чоколівський, 42; м. Київ, пр-т Г. Сталінграда, ел. опора № 202; м. Київ, вул. М. Тимошенка, ел. опора № 171; м. Київ, вул. М. Тимошенка, 26-А; м. Київ, вул. Кіквідзе, 8/9; м. Київ, бульвар Дружби Народів, 25; м. Київ, бульвар Дружби Народів, 30.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що КМДА безпідставно не розглянуто подані ПП "Індивідуал" документи щодо надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами, чим порушено його права та законні інтереси, а тому за принципом мовчазної згоди необхідним є зобов`язання КМДА щодо надання відповідних дозволів.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 грудня 2016 року позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що у ході судового розгляду справи КМДА не надано суду жодних доказів в обґрунтування правомірності прийняття оскаржуваного розпорядження та дійшов до висновку, що для повного захисту порушених прав ПП "Індивідуал" необхідним є також зобов`язання відповідача прийняти відповідне рішення про надання дозволів на розміщення зовнішньої реклами відповідно до принципу мовчазної згоди згідно поданих заяв та отриманих описів.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року апеляційну скаргу Департаменту містобудування архітектури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) задоволено частково, постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 грудня 2016 року в частині зобов`язання виконавчий орган Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) прийняти відповідне рішення про надання ПП "Індивідуал" дозволів на розміщення зовнішньої реклами скасовано та прийнято у цій частині нову постанову про відмову у задоволенні позову; в іншій частині постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 грудня 2016 року залишено без змін.
Задовольняючи частково апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що відповідачем не надано доказів того, що позивачем було подано неповний пакет документів, чи виявлення у вказаних документах неправдивих (недостовірних) відомостей, а також наявності негативного висновку за результатами проведення експертиз та обстежень або інших наукових і технічних оцінок, необхідних для видачі дозволу, що свідчить про протиправність оскаржуваного рішення та правильність висновків суду першої інстанції у частині задоволення позовної вимоги про визнання протиправним та скасування відповідного рішення. У той же час суд апеляційної інстанції зазначив, що оскільки прийняття рішення про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є виключним повноваженням відповідача, відтак, задоволення позовних вимог в частині зобов`язання КМДА прийняти відповідне рішення про надання позивачу дозволів на розміщення зовнішньої реклами виходить за межі завдань адміністративного судочинства та є формою втручання в дискреційні повноваження відповідача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року у частині відмови у задоволенні позовної вимоги, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ПП "Індивідуал" звернулося з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі постанову Окружного адміністративного суду м. Києва від 20 грудня 2016 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 06 квітня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 травня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 826/14327/16, витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу ПП "Індивідуал", однак, розгляд справи цим судом не було закінчено.
Ухвалою Верховного Суду від 13 листопада 2019 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 826/14327/16 за касаційною скаргою ПП "Індивідуал" на постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Разом із касаційною скаргою ПП "Індивідуал" подано клопотання про розгляд справи у судовому засіданні за участі представника позивача, у задоволенні якого відмовлено ухвалою Верховного Суду від 14 січня 2020 року.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі зібраних у матеріалах справи доказів, що відповідно до даних Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань основним видом діяльності ПП "Індивідуал" є рекламна діяльність.
11 серпня 2016 року ПП "Індивідуал" подано через державного адміністратора міського дозвільного центру до робочого органу - департаменту містобудування та архітектури КМДА заяви на отримання дозволів на розміщення зовнішньої реклами за наступними адресами:
м. Київ, пр-т Повітрофлотський, 52/1;
м. Київ, вул. Жилянська, 114;
м. Київ, пр-т Перемоги, 15;
м. Київ, вул. Шевковицька, 46;
м. Київ, бульвар Чоколівський, 42;
м. Київ, пр-т Г. Сталінграда, ел. опора № 202;
м. Київ, вул. М. Тимошенка, ел. опора № 171;
м. Київ, вул. М. Тимошенка, 26-А;
м. Київ, вул. Кіквідзе, 8/9;
м. Київ, бульвар Дружби Народів, 25;
м. Київ, бульвар Дружби Народів, 30, що підтверджується наявними в матеріалах справи копіями описів документів, що надано до ЦНАП суб`єктом господарювання, громадянином для виконання адміністративної послуги від 11 серпня 2016 року.
При цьому, після звернення ПП "Індивідуал" з позовом до суду 26 вересня 2016 року КМДА прийнято оскаржуване розпорядження, згідно якого відмовлено у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами згідно з додатком до цього розпорядження у кількості 114 дозволів.
Так, згідно пунктів 88-95, 97, 109 та 110 додатку "Дозволи на розміщення зовнішньої реклами, яким відмовлено у наданні" до вказаного розпорядження, ПП "Індивідуал" відмовлено у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами за вказаними вище адресами. Підстави відмови у вказаному розпорядженні не зазначені.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі представник ПП "Індивідуал" зазначає, що суд апеляційної інстанції помилково не застосував до спірних правовідносин встановлений у частині шостій статті 4- 1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" принцип мовчазної згоди.
Крім того, скаржник зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував, що КМДА як дозвільний орган за результатами розгляду заяви про продовження строку дії дозволу може прийняти одне з двох рішень - про надання або відмову у наданні дозволу на встановлення зовнішньої реклами. Відтак, вважає, що оскільки судами не встановлено підстав, визначених законодавством, для відмови у наданні дозволу, суд апеляційної інстанції дійшов до помилкового висновку, що зобов`язання відповідача прийняти рішення про видачу дозволу є втручанням у дискреційні повноваження КМДА.
Також скаржник вважає, що прийняте судом апеляційної інстанції рішення визначає неефективний спосіб захисту порушеного права позивача, оскільки фактично порушені права не відновлено, а сторони повернуті у стан, що існував до початку розгляду справи судом першої інстанції.
12 грудня 2019 року до Верховного Суду надійшли додаткові пояснення від представника скаржника, в яких просить врахувати правову позицію Верховного Суду України, викладену у постанові від 25 листопада 2015 року у справі № 816/1229/14, відповідно до якої спосіб відновлення порушеного права має бути ефективним та таким, що виключає подальші протиправні рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, а у випадку невиконання або неналежного виконання рішення не виникала б необхідність повторного звернення до суду, а здійснювалося примусове виконання рішення.
Також у додаткових поясненнях представник скаржника просить врахувати обставини, встановлені у постанові Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 вересня 2018 року у справі № 876/6057/18, яка набула законної сили, зокрема, у цій постанові суд визнав, що рекламні засоби, розміщені за відповідними адресами ПП "Індивідуал", не є самовільно встановленими, оскільки були розміщені за "принципом мовчазної згоди" в результаті бездіяльності дозвільного органу.
Від представника КМДА надійшли письмові пояснення на касаційну скаргу ПП "Індивідуал", в яких зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції у цій справі є законним та обґрунтованим, просить залишити його без змін, а касаційну скаргу - без задоволення, оскільки зобов`язання судом надати позивачу дозвіл за даних обставин є втручанням у дискреційні повноваження КМДА. Також зазначається, що на виконання постанови Київського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2017 року КМДА повторно розглянуло подані ПП "Індивідуал" документи про надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами та прийняло розпорядження № 1059 від 12 червня 2019 року, яким відмовлено у наданні відповідних дозволів з обґрунтуванням підстав такої відмови.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 05 липня 2017 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є необґрунтованими, з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження відповідача у спірних правовідносинах регулюється, зокрема, законами України "Про рекламу", "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" (тут і далі - у редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до статті 1 Закону України "Про рекламу" зовнішня реклама - це реклама, що розміщується на спеціальних тимчасових і стаціонарних конструкціях - рекламоносіях, розташованих на відкритій місцевості, а також на зовнішніх поверхнях будинків, споруд, на елементах вуличного обладнання, над проїжджою частиною вулиць і доріг.
Частиною першою статті 16 Закону України "Про рекламу" визначено, що розміщення зовнішньої реклами у населених пунктах проводиться на підставі дозволів, що надаються виконавчими органами сільських, селищних, міських рад, а поза межами населених пунктів - на підставі дозволів, що надаються обласними державними адміністраціями, а на території Автономної Республіки Крим - Радою міністрів Автономної Республіки Крим, в порядку, встановленому цими органами на підставі типових правил, що затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до абзацу другого пункту 3 Типових правил розміщення зовнішньої реклами, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 29 грудня 2003 року № 2067 (далі - Типові правила), видача (відмова у видачі, переоформленні, видачі дубліката, анулювання) дозволу на розміщення зовнішньої реклами здійснюється відповідно до Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності".
Отже, отримання дозволу на розміщення зовнішньої реклами є дозвільною процедурою у розумінні статті 1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", відтак, на дану процедуру поширюються норми зазначеного закону.
Відповідно до абзацу четвертого частини першої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" строк видачі документів дозвільного характеру становить 10 робочих днів, якщо інше не встановлено законом.
Згідно з положеннями частини другої статті 4-1 Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності" порядок видачі документів дозвільного характеру або відмови в їх видачі, переоформлення, видачі дублікатів, анулювання, видача або відмова у видачі яких законами України віднесена до повноважень органів місцевого самоврядування, встановлюється їх рішенням, а у випадках, передбачених законом, - на підставі типових порядків, затверджених Кабінетом Міністрів України.
Відповідно до пункту 6 Типових правил до повноважень робочого органу належить розгляд заяв розповсюджувачів зовнішньої реклами на надання дозволу, внесення змін у дозвіл, переоформлення дозволу та продовження строку його дії.
Відповідно до пункту 5 Типових правил для регулювання діяльності з розміщення зовнішньої реклами сільська, селищна, міська рада може утворювати відділ, управління, інший виконавчий орган або покладати відповідні функції на існуючий відділ, управління (далі - робочий орган).
Порядок надання дозволу на розміщення зовнішньої реклами, продовження та скасування строку його дії у місті Києві врегульовано Порядком розміщення реклами у м. Києві, затвердженим рішенням Київської міської ради від 22 вересня 2011 року № 37/6253 (далі - Порядок № 37/6253).
За приписами пункту 1.3 розділу І Порядку № 37/6253 робочим органом, у розумінні пункту 5 Типових правил, є Головне управління з питань реклами виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), яке уповноважене виконавчим органом Київської міської ради (КМДА) виконувати покладені на нього функції (у сфері розміщення зовнішньої реклами та реклами на транспорті, у ліфтах комунальної власності територіальної громади міста Києва), передбачені цим Порядком та Положенням про Головне управління з питань реклами (дозвільний орган).
Відповідно до пункту 24 Типових правил підставою для розміщення зовнішньої реклами та виконання робіт, пов`язаних з розташуванням рекламного засобу є виданий у встановленому порядку дозвіл. Дозвіл надається строком на п`ять років, якщо менший строк не зазначено у заяві (пункт 23 Типових правил).
Дозвіл - це документ установленої форми, виданий розповсюджувачу зовнішньої реклами на підставі рішення виконавчого органу сільської, селищної, міської ради, який дає право на розміщення зовнішньої реклами на певний строк та у певному місці (пункт 2 Типових правил).
З аналізу наведених норм вбачається, що визначеною законом підставою набуття суб`єктом господарювання (розповсюджувачем зовнішньої реклами) права на розміщення зовнішньої реклами у місті Києві на певний строк та у певному місці є дозвіл на розміщення об`єкта зовнішньої реклами, виданий на підставі розпорядження виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) відповідно до Порядку № 37/6253. Суб`єкт господарювання вправі здійснювати діяльність з розміщення зовнішньої реклами на рекламних засобах лише після отримання дозволу безпосередньо на кожний об`єкт зовнішньої реклами. При цьому виконавчий орган міськради за поданням робочого органу може прийняти одне з двох рішень: про надання дозволу або про відмову у його. Відповідне рішення приймається протягом 10 робочих днів.
Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду, викладену у постанові від 18 жовтня 2018 року у справі № 813/4989/17, від 31 липня 2019 року у справі № 1840/2539/18.
Як встановлено судами попередніх інстанцій та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, 11 серпня 2016 року ПП "Індивідуал" подано заяви на отримання дозволів на розміщення зовнішньої реклами за адресами: м. Київ, пр-т Повітрофлотський, 52/1; м. Київ, вул. Жилянська, 114; м. Київ, пр-т Перемоги, 15; м. Київ, вул. Шевковицька, 46; м. Київ, бульвар Чоколівський, 42; м. Київ, пр-т Г. Сталінграда, ел. опора № 202; м. Київ, вул. М. Тимошенка, ел. опора № 171; м. Київ, вул. М. Тимошенка, 26-А; м. Київ, вул. Кіквідзе, 8/9; м. Київ, бульвар Дружби Народів, 25; м. Київ, бульвар Дружби Народів, 30.
Однак, у встановлений 10-денний строк жодної відповіді відповідачем надано не було. Лише після звернення позивача до суду першої інстанції, а саме - 26 вересня 2016 року КМДА видано розпорядження "Про відмову у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами" № 921, яким, зокрема, відмовлено у наданні дозволів на розміщення зовнішньої реклами за вказаними вище адресами.
Для одержання дозволу заявник або уповноважена ним особа подає державному адміністратору заяву за формою, затвердженою постановою Кабінету Міністрів України від 07 грудня 2005 року N 1176 "Про затвердження форми заяви на одержання суб`єктом господарювання або уповноваженою ним особою документів дозвільного характеру" (із змінами і доповненнями), до якої додаються: фотокартка та комп`ютерний макет місця (розміром не менш як 6 х 9 сантиметрів), на якому планується розташування РЗ, та ескіз РЗ з конструктивним рішенням (конструктивне рішення завірене підписами і печаткою розробника, яке містить інформацію про основні габаритні розміри, вузли кріплення, застосовані матеріали, підключення до інженерних мереж, інші технічні характеристики та дотримання встановлених вимог ДСТУ, ДБН, ЄСКД та інших нормативних документів (формат А4), разом із завіреною належним чином копією ліцензії розробника, що підтверджує право останнього надавати послуги (роботи) на право будівельного проектування та конструювання).