ПОСТАНОВА
Іменем України
13 січня 2020 року
Київ
справа №401/2161/16-а
адміністративне провадження №К/9901/21276/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Єресько Л.О.,
суддів: Загороднюка А.Г., Соколова В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу №401/2161/16-а
за позовом ОСОБА_1 до Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича про визнання протиправним та скасування розпорядження про притягнення до дисциплінарної відповідальності
за касаційною скаргою Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича
на постанову Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 06 грудня 2016 року, ухвалену суддею Баранець А.М.
на ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2017 року, постановлену колегією суддів у складі: головуючого судді Панченко О.М., суддів: Іванова С.М., Чередниченка В.Є.
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обгрунтування
1. У липні 2016 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся з позовом до Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича (далі - відповідач), у якому просив визнати протиправним та скасувати розпорядження № 268-к від 04 липня 2016 року "Про накладення дисциплінарного стягнення на начальника управління освіти ОСОБА_1." - видане Світловодським міським головою Козярчуком Валентином Валентиновичем.
2. В обґрунтування позовних вимог позивач вказує, що позивач 04 липня 2016 року на посаді начальника управління освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради був притягнутий до дисциплінарної відповідальності на підставі розпорядження Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича № 268-к. Позивач вважає розпорядження № 268-к від 04 липня 2016 року незаконним і таким, що винесене з особистих неприязних мотивів, оскільки ним не вчинялись будь-яких дисциплінарних проступків, не порушувалась трудова дисципліна та належно і в повному обсязі виконувались посадові обов`язки відповідно до вимог чинного законодавства.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Постановою Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 06 грудня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2017 року, позовну заяву ОСОБА_1 задоволено.
3.1. Визнано протиправним та скасовано розпорядження № 268-к від 04 липня 2016 року "Про накладення дисциплінарного стягнення на начальника управління освіти ОСОБА_1." - видане Світловодським міським головою Козярчуком Валентином Валентиновичем.
4. Задовольняючи адміністративний позов, суд першої інстанції з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржене розпорядження відповідача є необґрунтованим та протиправним по відношенню до позивача, оскільки:
4.1. з тексту розпорядження № 268-к від 04 липня 2016 року не можливо встановити, який саме дисциплінарний проступок було вчинено позивачем, час його вчинення та які посадові обов`язки ним були виконані неналежним чином;
4.2. довідка від 24 червня 2016 року, як і оспорюване розпорядження, не містить будь-яких даних про порушення трудових обов`язків саме позивачем, а зводиться до того, що є певні порушення в даній сфері, із зазначенням інструкцій, постанов та інших актів законодавства, які були порушені;
4.3. на підтвердження факту порушення трудових обов`язків начальником управління освіти ОСОБА_1. відповідач мав зазначити, яка конкретно дія у вигляді винесеного розпорядження чи наказу позивачем або бездіяльність (наприклад, не прийняття необхідних рішень) призвела до порушення конкретних вимог законодавства про працю, локальних актів, наказів або розпоряджень роботодавця, що встановлюють трудові обов`язки працівника у відповідній сфері професійної діяльності.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух в касаційній інстанції
5. 06 квітня 2017 року до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Світловодського міського голови Козярчука Валентина Валентиновича про скасування постанови Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 06 грудня 2016 року та ухвалу Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15 березня 2017 року з підстав порушення судами норм матеріального та процесуального права, у якій скаржник просить скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні адміністративного позову.
6. У касаційній скарзі скаржник посилається на те, що підставою для прийняття оскаржуваного розпорядження є неналежне виконання позивачем своїх трудових обов`язків, а саме: недотримання вимог бюджетного законодавства; завищення цін при закупівлі продуктів харчування; недотримання вимог Інструкції з організації харчування дітей дошкільних навчальних закладів, затвердженої наказом МОіН України та МОЗ України від 17 квітня 2006 року № 298/227, недотримання вимог Постанови Кабінету Міністрів України від 22 листопада 2004 року № 1591 "Про затвердження норм харчування"; недотримання вимог Постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 "Про затвердження порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ". Вказане розпорядження прийняте на підставі підпункту 20 пункту 4 статті 42 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 147-149 КЗпП України, довідки від 24 червня 2016 року комісії з перевірки ефективного та цільового використання бюджетних коштів управлінням освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради.
6.1. Крім того скаржник зазначав, надаючи зауваження під час ознайомлення з розпорядженням міського голови № 268-к від 04 липня 2016 року, позивач в повній мірі знав, що заходи реагування міським головою прийняті за результатами перевірки та цілком усвідомлював, за які порушення на нього накладено дисциплінарне стягнення. Відповідно до посадової інструкції начальник управління освіти несе персональну відповідальність як за результати роботи установ і закладів освіти, так і за не виконання своїх функціональних обов`язків.
7. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 18 травня 2017 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
8. 15 грудня 2017 року набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017року № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VІІІ).
9. Статтею 327 Кодексу адміністративного судочинства України в редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
10. У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" КАС України матеріали касаційної скарги передано до Верховного Суду.
11. Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
12. 13 лютого 2018 року відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя - доповідач) Білоус О.В., суддів Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г.
13. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30 травня 2019 року, який здійснено на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30 травня 2019 року № 529/0/78-19 у зв`язку із зміною спеціалізації та введенням до іншої палати судді - доповідача Білоуса О.В. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 № 14), що унеможливлює його участь у розгляді касаційних скарг, визначено новий склад колегії суддів: головуючий суддя (суддя-доповідач) Єресько Л.О., судді Загороднюк А.Г., Соколов В.М.
14. Ухвалою Верховного Суду у складі судді Касаційного адміністративного суду Єресько Л.О. від 11 січня 2020 року дана касаційна скарга була прийнята до провадження, закінчено підготовчі дії та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження у відповідності до вимог пункту 5 частини 1 статті 340 та статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Позиція інших учасників справи
15. 12 червня 2017 року від ОСОБА_1 надійшов відзив на касаційну скаргу, де позивач посилається на не обґрунтованість доводів даної касаційної скарги та просить їх відхилити, а рішення прийняті судом першої та апеляційної інстанцій залишити без змін. Вказував на те, що з тексту оскаржуваного розпорядження відповідача № 268-к від 04 липня 2016 року "Про накладення дисциплінарного стягнення на начальника управління освіти ОСОБА_1" не можливо встановити, який саме дисциплінарний проступок ним було вчинено, час його вчинення та які посадові обов`язки були виконані неналежним чином. Також зазначає, що суд апеляційної інстанції, провівши повний та ґрунтовний аналіз фактів, викладених у довідці від 24 червня 2016 року, дійшов висновку про те, що вказана довідка та лист-пояснення від 01 липня 2016 року № 245 не містить відомостей про порушення трудових обов`язків позивачем у справі.
Установлені судами фактичні обставини справи
16. Згідно розпорядження Світловодського міського голови № 88-р від 02 червня 2016 року створено комісію для перевірки ефективного та цільового використання бюджетних коштів Управлінням освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради за період з січня 2015 року по травень 2016 року та затверджено примірний план комісійної перевірки.
17. За результатами перевірки складено довідку комісії з перевірки ефективного та цільового використання бюджетних коштів Управлінням освіти виконавчого комітету Світловодської міської ради на закупівлю продуктів харчування для дошкільних закладів освіти за 2015 рік та п`ять місяців 2016 року від 24 червня 2016 року, згідно якої:
17.1. у дошкільних навчальних закладах освіти не дотримуються вимоги Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, затвердженої наказом МОіН України та МОЗ України від 17 квітня 2006 року №298/227, що на думку комісії, свідчить про не належний контроль як з боку начальника управління освіти, так і керівників дошкільних навчальних закладів за організацією харчування дітей;
17.2. в ситуації, яка склалась в 2015-2016 роках з харчуванням дітей в місті Світловодську, керівником установи не було забезпечено суворий режим економії коштів шляхом призупинення виплат стимулюючого характеру та премій, що призвело до використання в 2015-2016 роках з міського бюджету на виплату стимулюючих надбавок і премій, і яку, на думку комісії, потрібно було б направити на забезпечення харчування дітей в дошкільних навчальних закладах освіти, на загальну суму 601,03 тис. гривень.
18. Зазначається також про те, що позивачем було внесено проект рішення "Про встановлення батьківської плати за відвідування дитячого навчального закладу", до якого наданий додаток "Норми харчування у дошкільних навчальних закладах", затверджений керуючим справами Тумановим В.П., який не відповідає нормам харчування, затвердженим постановою КМУ № 1591 від 22 листопада 2014 року. В проект рішення включений пункт 4 пп.3 про зниження норм харчування до 60%, що суперечить нормам чинного законодавства. Рішення прийняте виконавчим комітетом № 868 від 17 грудня 2015 року.
19. Також, у довідці зазначається про порушення, допущені під час проведення закупівель продуктів харчування, зокрема, навмисне скорочення норм харчування з метою уникнення тендерних процедур, фальсифікація тендерної процедури.
20. На підставі наведеної довідки від 24 червня 2016 року відповідачем видано доручення № 01-13/96/1 від 30 червня 2016 року, згідно якого у термін виконання до 02 липня 2016 року позивача та начальника фінансового управління Світловодської міської ради Кіровоградської області Яременко Н.К. зобов`язано надати письмові пояснення по суті виявлених комісією та викладених в довідці фактів недотримання бюджетного законодавства при нарахуванні та виплаті заробітної плати, порушень порядку складання, розгляду, затвердження та виконання приписів бюджетних установ, а саме:
20.1. причини не дотримання вимог бюджетного законодавства (статті 55, 119 Бюджетного кодексу України);
20.2. причин завищення цін при закупівлі продуктів харчування;
20.3. причин недотримання вимог Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах, затвердженої наказом МОіН України та МОН України від 17 квітня 2006 року № 298/227, зокрема, пункту 1.12 в частині невідповідності щоденних меню - розкладів (меню - вимог) ДНЗ з погодженими примірними двотижневими меню; пункту 1.15 щодо недотримання термінів реалізації продуктів харчування; пункту 1.32 щодо не включення у раціони кисломолочних напоїв; пункти 1.14 та 1.15 щодо недотримання частоти завозу продуктів;
20.4. причини недотримання вимог постанови Кабінету Міністрів України від 22 листопада 2004 року № 1591 "Про затвердження норм харчування";
20.5. причини недотримання постанови Кабінету Міністрів України від 28 лютого 2002 року № 228 "Про затвердження Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ" щодо недостовірного планування коштів на 2015 рік, безпідставного уточнення кошторисних призначень на 2015 рік по централізованій бухгалтерії; витрачання коштів на видатки, які є не першочерговими, незабезпечення суворого режиму економії коштів.
21. На виконання доручення № 01-13/96/1 від 30 червня 2016 року позивачем надано пояснення від 01 липня 2016 року №1348, згідно яких:
21.1. вимоги бюджетного законодавства управлінням освіти виконується в повному обсязі. З тексту доручення встановити, що вважається міським головою недотриманням бюджетного законодавства встановити не можливо. При закупівлі продуктів харчування управлінням освіти не відбувалося завищення цін. Підтвердженням цьому є висновки експертів Кіровоградської ТПП, в яких вказані середні ціни на продукти харчування по м. Світловодськ;
21.2. щодо недотримання вимог Інструкції з організації харчування дітей у дошкільних навчальних закладах позивач пояснив, що: відповідальність за організацію харчування дітей в ДНЗ несуть безпосередньо їх керівники згідно законодавства; примірне двотижневе меню є саме примірним і допускає взаємозаміщення продуктів; контроль та державний нагляд за якістю харчування здійснюють органи охорони здоров`я; терміни реалізації продуктів харчування дотримуються у відповідності до температурного режиму їх зберігання; раціон харчування дітей у ДНЗ є обмежений у зв`язку з обмеженими призначеннями і регламентується рішеннями виконавчого комітету № 471 від 11 липня 2014 року, №1 від 06 січня 2015 року, № 858 від 17 грудня 2015 року; перелік продуктів харчування та частота їх завозу визначається керівниками ДНЗ та відповідає вимогам Інструкції;
21.3. зменшення норм харчування здійснюється за рішеннями виконавчого комітету № 471 від 11 липня 2014 року, № 1 від 06 січня 2015 року, № 858 від 17 грудня 2015 року;
21.4. вимоги постанови Кабінету міністрів України №228 від 28 лютого 2002 року управлінням освіти виконуються в межах затверджених кошторисних призначень. Перелік документів, передбачений державними фінансовими органами надається управлінням освіти фінансовому управлінню та органам Державного казначейства. Зауважень до управління освіти не надходило. Суворий режим економії коштів управлінням освіти дотримується.
22. На виконання доручення міського голови від 30 червня 2016 року № 01-13/06/1 у листі № 245 від 01 липня 2016 року начальник фінансового управління Світловодської міської ради Яременко Н.К. повідомив:
22.1. Щодо причини не дотримання бюджетного законодавства в частині зменшення видатків по КЕКВ 2230 "Продукти, харчування". У 2015 році головним розпорядником коштів управлінням освіти запропоновано провести перерозподіл видатків дошкільним закладам освіти:
22.2. зменшені видатки на суму 94590,00 грн (лист управління освіти від 02 лютого 2015 року "Щодо перерозподілу видатків") для погашення кредиторської заборгованості минулого року. Дане питання розглядалося на засіданнях депутатських комісій, де неодноразово фінансовим управлінням наголошувалося про неможливість зменшення обсягів затверджених бюджетних призначень по захищеним статям бюджету (cтаття 55 Бюджетного кодексу України). За погодженням депутатських комісій питання винесено і затверджено рішенням сесії міської ради від 12 лютого 2015 року № 1349 "Про уточнення міського бюджету на 2015 рік";
22.3. зменшені видатки на суму 7963,00 грн (лист управління освіти від 23 грудня 2015 року "Щодо перерозподілу видатків"). Дане питання розглядалося на засіданнях депутатських комісій, погоджено головою планово-бюджетної комісії, де також фінансовим управлінням наголошувалося про неможливість зменшення обсягів затверджених бюджетних призначень по захищеним статям бюджету, винесено і затверджено рішенням сесії міської ради від 24 грудня 2015 року № 57 "Про уточнення міського бюджету на 2015 рік".
22.4. Щодо причини завищення цін при закупівлі продуктів харчування. Закупівля продуктів харчування проводиться згідно Закону України від 10 квітня 2014 року №1197-УП "Про здійснення державних закупівель". В управлінні освіти, згідно чинного законодавства, створений комітет з конкурсних торгів, члени якого несуть персональну відповідальність за прийняті ними рішення відповідно до законів України.
22.5. Щодо причин недотримання вимог Інструкції з організації харчування дітей у закладах освіти, затвердженої наказом МОіН України та МОЗ України від 17 квітня 2006 року № 298/227 та недотримання вимог постанови Кабінету Міністрів України від 22 листопада 2004 року № 1591 "Про затвердження норм харчування". Установлено, що Міністерству освіти і науки, іншим центральним органам виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, обласним, Київській та Севастопольським міським державним адміністраціям необхідно забезпечити дотримання норм харчування навчальних та дитячих закладах оздоровлення та відпочинку, затверджених постановою, у межах відповідних бюджетних призначень. Розмір батьківської плати за норми харчування затверджені рішеннями виконавчого комітету Світловодської міської ради на відповідні роки.
22.6. Щодо причини недотримання вимог постанови Кабінету Міністрів України 28 лютого 2002 року № 228 "Про затвердження порядку складання, розгляду, затвердження основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ".
22.7. Згідно вимог чинного законодавства на 2015 рік (лист Міністерства фінансів України від 25.12.2014 року "Щодо формування місцевих бюджетів на 2015рік") зарплата по КФКВ "Централізована бухгалтерія" управління освіти затверджена в обсязі фактичної зарплати 2014 року (факт 2014 року - 884056 грн, затверджено на 2015 рік - 877290 грн). Відповідно пояснень наданих управлінням освіти, згідно затвердженого кошторису на 2015 рік зарплата працівників централізованої бухгалтерії складається з посадових окладів, обов`язкових доплат за використання деззасобів, стимулюючих надбавок за інтенсивність та напруженість роботи, матеріальної допомоги оздоровлення, сум цивільно-правової угоди (супровід програмного забезпечення) та сум індексації грошових доходів працівників. В довідці фінансового управління про проведення перевірки правильності складання кошторису від 26 березня 2015 року, наданої до управління освіти, вказано на порушення вимог пункту 4 статті 77 Бюджетного кодексу України "При затверджені відповідних бюджетів враховуються у першочерговому порядку потребу в коштах на оплату праці працівників бюджетних установ відповідної встановлених законодавством України умов оплати праці та розміру мінімальної заробітної плати"; Постанови КМУ від 28 лютого 2002 року №228 "Про затвердження порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторису бюджетних установ" пункт 28 "чисельність працівників установи, що пропонується до затвердження за штатним розписом, повинна бути приведена у відповідність з визначені фондом оплати праці", а також вимог статті 51 пункт 1 Бюджетного кодексу України, тобто керівники установ утримують чисельність працівників та здійснюють фактичні видатки заробітну плату, включаючи видатки на премії та інші види заохочень чи винагород, матеріальну допомогу, лише в межах фонду заробітної плати, затвердженого для бюджетних установ в кошторисах.