Постанова
Іменем України
13 листопада 2019 року
м. Київ
Справа № 171/1584/18
Провадження № 14-432цс19
Велика Палата Верховного Суду у складі
судді-доповідача Гудими Д. А.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула справу за позовом ОСОБА_1 (далі - позивач) до Управління соціального захисту населення Апостолівської районної державної адміністрації (далі - Управління праці та соціального захисту населення), Міністерства соціальної політики України, третя особа, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору, - держава Україна в особі Державної казначейської служби України, про визнання дій, бездіяльності протиправними, зобов`язання вчинити певні дії та про відшкодування шкоди
за касаційною скаргою позивача на ухвалу Апостолівського районного суду Дніпропетровської області від 6 грудня 2018 року, постановлену суддею Кодрян Л. І., та постанову Дніпровського апеляційного суду від 13 березня 2019 року, прийняту колегією суддів у складі Барильської А. П., Бондар Я. М. та Зубакової В. П.
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2018 року позивач звернувся до суду з позовною заявою, в якій просив :
1.1. "Визнати протиправною діяльність комісії та керівництва Управління праці та соціального захисту населення, органу державної влади та зроблені нею необґрунтовані висновки та, можливо, рішення, зокрема, вчинені свавільні протиправні дії, щодо скрутного матеріальною становища позивача, в якому він перебуває з незалежних від нього причин та обставин, непроведення комісією належного фахового обстеження житлових та інших важливих чинників і умов, необхідних для встановлення підстав повного права на задоволення потреб з надання матеріальної допомоги та соціального забезпечення і субсидії у повному її фінансовому обсязі у зв`язку з перебуванням у статусі малозабезпеченості, що мало забезпечити достатній та належний рівень життя".
1.2. "Визнати протиправною діяльність комісії та керівництва Управління праці та соціального захисту населення щодо свідомої відмови визначеної державою суми грошових коштів (матеріальної державної допомоги) та необхідних видів послуг для реабілітації, в тому числі щодо надання субсидії з оплати комунальних послуг в період часу з 13 грудня 2010 року по теперішній час, і протиправної відмови у призначенні інших видів матеріальної допомоги у зв`язку з перебуванням в статусі малозабезпеченості та маючи ІІ групу інвалідності по зору, умисне створених перепон, щодо неотримання призначеної матеріальної допомоги у повному обсязі в зазначений період часу відповідно до вимог чинного законодавства".
1.3. "Визнати протиправною діяльність комісії та керівництва Управління праці та соціального захисту населення щодо належного забезпечення громадян з інвалідністю засобами комунікації та пересування і реабілітації, яке повністю відсутнє".
1.4. "Визнати протиправною діяльність комісії та керівництва Управління праці та соціального захисту населення щодо забезпечення санаторно-курортним лікуванням, яким мають забезпечувати осіб з інвалідністю, а також надання грошової компенсації за невикористані санаторно-курортні путівки".
1.5. "Визнати протиправною діяльність комісії та керівництва Управління праці та соціального захисту населення щодо надання вмотивованої відповіді за рішенням чи його відсутності про призначення субсидії, відмовиабо подання документів на розгляд комісії, що приймаються структурним підрозділом з питань соціального захисту населення протягом 10 календарних днів з дня подання заяви чи звернення, а субсидія призначається в єдиному порядку: починаючи з місяця звернення - до дати закінчення опалювального (неопалювального) сезону".
1.6. "Визнати протиправною діяльність комісії та керівництва Управління праці та соціального захисту населення щодо надання вмотивованої відповіді з належного ведення бази даних об`єктів соціально-культурного призначення для осіб з обмеженими фізичними можливостями".
1.7. "Визнати протиправною діяльність комісії та керівництва Управління праці та соціального захисту населення щодо надання відповідних пільгових проїзних талонів для проїзду у транспорті, про що вони не мали особливого бажання повідомляти, не вважаючи за доцільне".
1.8. "Визнати протиправною діяльність комісії та керівництва Управління праці та соціального захисту населення щодо здійснення персоніфікованого обліку громадян пільгових категорій, ведення Єдиного державного автоматизованого реєстру осіб, які мають право на пільги, навіть не намагаються його належно моніторити".
1.9. "Визнати протиправною діяльність комісії та керівництва Управління праці та соціального захисту населення щодо опрацювання за державною програмою "Соціальна допомога на догляд", отримання матеріальної допомоги на ліки та інше".
1.10. "Визнати протиправною діяльність комісії та керівництва Управління праці та соціального захисту населення щодо належної компенсації в рамках державної програми фізичним особам з надання субсидій для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, придбання скрапленого газу рідкого та твердого пічного побутового палива, обумовлених законодавством".
1.11. "Зобов`язати комісію, керівництво Управління праці та соціального захисту населення повернути позивачу безпідставно ненараховані грошові кошти у розмірі заподіяної матеріальної шкоди та відшкодувати їх в сумі 28 800,00 грн, що мали би бути використані як субсидіарні асигнування при оплаті комунальних послуг, а відтак примусово зобов`язати оформити субсидію особі з обмеженими можливостями з інвалідністю по зору".
1.12. "Визнати протиправною діяльність комісії та керівництва Управління праці та соціального захисту населення щодо належного забезпечення програми інклюзії: включення процесу збільшення ступеня участі осіб з інвалідністю у соціумі та належне виконання реабілітаційних засад, спрямованих на зменшення фізичних обмежень осіб з інвалідністю по зору".
1.13. "Визнати за позивачем як особою з обмеженими фізичними можливостями з ІІ групою інвалідності по зору в зв`язку з перебуванням у статусі малозабезпеченості право отримати визначену державою суму грошових коштів (матеріальну державну допомогу, субсидію з оплати комунальних послуг), інші види соціального захисту й інші вказані в прохальній частині відповідні послуги реабілітації, в тому числі за державною програмою "Соціальна допомога на догляд осіб з інвалідністю по зору" та державну допомогу на ліки, у період часу з 13 грудня 2010 року по теперішній час включно".
1.14. "Визнати протиправною діяльність і вжити заходи з припинення протиправних дій, які порушують моє особисте право, керівництва Управління праці та соціального захисту населення щодо свідомої відмови в забезпеченні всіма видами матеріальної допомоги, визначеною державою сумою грошових коштів (у тому числі матеріальної державної допомоги), щодо надання субсидії з оплати комунальних послуг в період часу з 13 грудня 2010 року по теперішній час і протиправної відмови у призначенні інших видів матеріальної допомоги у зв`язку з перебуванням в статусі малозабезпеченості та ІІ групою інвалідності по зору, умисного створення перепон щодо отримання призначеної матеріальної допомоги в повному обсязі в зазначений період часу відповідно до вимог чинного законодавства".
1.15. "Винести окрему ухвалу та направити відповідне подання до керівництва Міністерства соціальної політики України, порушивши питання відповідно до законодавства, в тому числі нормативно-правових актів та дисциплінарного статуту посадовців, про накладення дисциплінарного стягнення щодо організації службового розслідування та вжиття заходів дисциплінарного впливу до винних осіб з приводу свідомої, протиправної відмови упродовж тривалого часу, щодо протиправних дій, які порушують моє особисте право, діяльністю керівництва Управління праці та соціального захисту населення щодо свідомої відмови, визначеною державою суми грошових коштів (матеріальної державної допомоги) щодо надання субсидії з оплати комунальних послуг в період часу з 13 грудня 2010 року по теперішній час та протиправної відмови у призначеної матеріальної допомоги в зв`язку з перебуванням у статусі малозабезпеченості та маючи другу групу інвалідності по зору, умисне створення перепон, вчинення зухвалих протиправних дій, недбалості, зловживання владою та службовим становищем, умисно вчинених протиправних дій, фальсифікації, спрямованих на свідомо вчинене протиправне дошкуляння та зведення рахунків, які однозначно суперечать нині діючому закону про соціальний захист, щодо неотримання призначеної матеріальної допомоги в повному обсязі в зазначений період часу у відповідності до вимог чинного законодавства, поставивши питання про відповідність причетних посадових осіб їх займаним посадам".
1.16. "Внести окреме подання, зобов`язавши керівництво Мінсоцполітики з`ясувати, з яких особистих спонукань, вказаних мною посадових осіб влаштовано безпідставну протиправну необґрунтовану дію щодо свідомо протиправної відмови у призначеної матеріальної допомоги з оплати комунальних послуг (субсидії) в зв`язку з перебуванням в статусі малозабезпеченості та маючи ІІ групу інвалідності по зору, умисне створення перепон, вчинення зухвалих протиправних дій, недбалості, зловживання владою та службовим становищем, умисне вчинення протиправних дій, фальсифікацій, спрямованих на дошкуляння та зведення рахунків, які суперечать нині діючому закону про соціальний захист, і чому належно до вимог закону не проведено її належну виплату".
1.17. "Винести окрему ухвалу та направити до правоохоронних органів та прокуратури, зобов`язавши належного слідчого, прокурора або іншу уповноважену особу на прийняття та реєстрацію повідомлення про вчинений злочин, органом досудового слідства Апостолівського ВП Нікопольського ВП ГУ НП та Апостолівського відділення Нікопольського відділу прокуратури в Дніпропетровській області відповідно до вимог статті 214 Кримінального процесуального кодексу України, невідкладно зареєструвавши та внісши до ЄРДР відповідні дані за моїм повідомленням (заявою) про вчинення злочину, та розпочати відповідно досудове розслідування у формі досудового слідства за вчинення дій, що мають ознаки складу злочину, передбаченого статтями 190, 358, 364 Кримінального кодексу України".
1.18. "Стягнути з держави Україна за рахунок Державного бюджету (державні органи Міністерства соціальної політики України та Управління праці та соціального захисту населення) на користь позивача в рахунок відшкодування заподіяної моральної (немайнової) шкоди 100 000,00 грн по день фактичного ухвалення рішення суду по суті спору".
1.19. "Прямо або по суті" визнати порушення статей 1, 6, 13, 14 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція).
2. Мотивував позовну заяву такими обставинами :
2.1. Дружина позивача звернулася до керівництва Управління праці та соціального захисту населення з інформаційним запитом про: роз`яснення відмови у наданні субсидії; захист порушених прав та інтересів позивача для звернення з позовом до суду; порушення законодавства щодо належного забезпечення соціального захисту населення; безпідставне позбавлення матеріальної допомоги; протиправну (через зловживання посадовим становищем) відмову у передбаченому законодавством повному соціальному захисті та відповідному матеріальному забезпеченні.
2.2. Управління праці та соціального захисту населення протиправно відмовило позивачу у призначенні субсидії для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг через відсутність у членів сімʼї позивача реєстрації за місцем проживання.
2.3. Внаслідок таких дій відповідача позивачеві заподіяна матеріальна шкода у розмірі 28 800 грн і моральна шкода у розмірі 100 000,00 грн.
Короткий зміст рішення суду першої інстанції
3. 6 грудня 2018 року Апостолівський районний суд Дніпропетровської області постановив ухвалу про закриття провадження у справі.
4. Суд вважав, що підставою для звернення позивача до суду стали дії, бездіяльність Управління праці та соціального захисту населення як суб`єкта владних повноважень, що полягали у такому: непризначенні житлової субсидії; ненаданні матеріальної допомоги; незабезпеченні ліками, технічними й іншими засобами реабілітації; незабезпеченні санаторно-курортним лікуванням; невиплаті грошової компенсації замість санаторно-курортної путівки та вартості самостійного санаторно-курортного лікування; ненаданні пільгового проїзду; неналежному веденні баз даних щодо об`єктів соціально-культурного призначення для осіб з обмеженими фізичними можливостями, персоніфікованого обліку громадян пільгових категорій; неналежному виконанні реабілітаційних програм. Тому спір є публічно-правовим, і його має розглядати адміністративний суд.
Короткий зміст рішення суду апеляційної інстанції
5. 13 березня 2019 року Дніпровський апеляційний суд прийняв постанову, якою залишив без змін ухвалу Апостолівського районного суду Дніпропетровської області від 6 грудня 2018 року.
6. Апеляційний суд вважав, що характер спірних правовідносин, які пов`язані з оскарженням рішення суб`єкта владних повноважень, виключає розгляд справи за правилами цивільного судочинства. Тому суд першої інстанції обґрунтовано закрив провадження у справі на підставі пункту 1 частини першої статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. У квітні 2019 року позивач подав до Верховного Суду касаційну скаргу. Просить скасувати ухвалу Апостолівського районного суду Дніпропетровської області від 6 грудня 2018 року та постанову Дніпровського апеляційного суду від 13 березня 2019 року, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції "для розгляду по суті за іншим більш кваліфікованим складом суду". Скаржиться напорушення норм процесуального права.
Короткий зміст ухвали суду касаційної інстанції
8. 24 липня 2019 року Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду ухвалою передав справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду.
9. Мотивував ухвалу тим, що позивач оскаржує ухвалу Апостолівського районного суду Дніпропетровської області від 6 грудня 2018 року та постанову Дніпровського апеляційного суду від 13 березня 2019 року з підстав порушення правил юрисдикції.
АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
(1) Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
10. Позивач мотивував касаційну скаргу так :
10.1. Висновки судів щодо юрисдикції адміністративного суду для розгляду цього спору є помилковими, оскільки спір стосується захисту порушеного майнового права та має приватноправовий характер.
10.2. Оскільки позивач заявив вимогу про відшкодування матеріальної та моральної шкоди, а КАС України не передбачає "достатніх правових підстав для всебічного захисту порушеного права позивача", справу слід розглядати за правилами цивільного судочинства.
10.3. Незаконність рішень судів першої й апеляційної інстанцій підтверджують висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 30 січня 2019 року у справах № 756/6441/16-ц, № 755/10947/17 та № 803/413/18, від 18 квітня 2018 року у справі № 910/8132/17, від 17 жовтня 2018 року у справі № 820/5999/16, від 27 березня 2019 року у справі № 766/10137/17, а також в окремій думці від 6 лютого 2019 року у справі № 810/3046/17.
10.4. Суди необґрунтовано ухиляються від розгляду справи та створили позивачеві перешкоди через його фізичні вади у доступі до суду, тобто порушили статтю 6 Конвенції, а також позбавили позивача ефективного засобу юридичного захисту порушеного права. Вказане підтверджують висновки Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), сформульовані у рішенні в справі "Омельченки проти України" (Omelchenko v. Ukraine, заява № 45965/08). Згідно з цими висновками суперечливі приписи щодо визначення юрисдикції у разі, якщо це призвело до неможливості розгляду справи, прирівнюються до відмови у здійсненні правосуддя, що порушує саму суть права на доступ до суду. Також позивач звертає увагу на рішення ЄСПЛ у справах "Чуйкіна проти України" (Chuykina v. Ukraine, заява № 28924/04), "Голдер проти Сполученого Королівства" (Golder v. the United Kingdom, заява № 4451/70), "Чахал проти Об`єднаного Королівства" (Chahal v. the United Kingdom, заява № 22414/93), "Мультиплекс проти Хорватії" (Multiplex v. Croatia, заява № 58112/00), "Кутіч проти Хорватії" (Kutic v. Croatia, заява № 48778/99), "Де Куббер проти Бельгії" (De Cubber v. Belgium, заява № 9186/80), "Білуха проти України" (Belukha v. Ukraine, 33949/02), "Белле проти Франції" (Bellet v. France, заява № 23805/94), "Креуз проти Польщі" (Kreuz v. Poland, заява № 28249/95).
10.5. Суди порушили статтю 1 Першого протоколу до Конвенції, втрутившись у право позивача на майно (звертає увагу на пункти 32-35 рішення ЄСПЛ у справі "Стретч проти Сполученого Королівства" (Stretch v. the United Kingdom, заява № 44277/98), пункт 129 рішення ЄСПЛ у справі "Броньовський проти Польщі" (Broniowski v. Poland, заява N 31443/96), пункт 31 рішення у справі "Ісмаїлов проти Росії" (Ismailov v. Ukraine, заява № 33947/05), "Мирагаль Есколано та інші проти Іспанії" (Miragall Escolano and others v. Spain, заяви № 38366/97, 38688/97, 40777/98, 40843/98, 41015/98, 41400/98, 41446/98, 41484/98, 41487/98, 41509/98), "Перес де Рада Каваніллес проти Іспанії" (Perez de Rada Cavanilles v. Spain, заява № 28090/95).
10.6. Суди не забезпечили обґрунтованості судових рішень, що є складовою права на справедливий суд. Обґрунтовує висновками ЄСПЛ у рішеннях від 18 липня 2006 року у справі "Проніна проти України" (Proninа v. Ukraine, заява № 63566/00) та від 27 вересня 2001 року у справі "Гірвісаарі проти Фінляндії" (Hirvisaari v. Finland, заява № 49684/99).
10.7. Справа не є малозначною, оскільки стосується питання права, що має значення для формування єдиної правозастосовної практики.
(2) Позиції інших учасників справи
11. У липні 2019 року Управління праці та соціального захисту населення подало відзив на касаційну скаргу, в якому просить відмовити в її задоволенні з урахуванням таких мотивів:
11.1. Позивач звертався до Управління праці та соціального захисту населення 28 серпня 2017 року стосовно призначення субсидії для відшкодування витрат на оплату житлово-комунальних послуг, і 29 серпня 2017 року цей відповідач надав позивачеві листом № 265/03 відповідь про відмову у призначенні субсидії через те, що члени сім`ї позивача незареєстровані за місцем проживання.
11.2. У позивача відсутні юридичні підстави для отримання субсидії.
11.3. Про можливість отримання компенсації за самостійно придбаний технічний засіб реабілітації Управління праці та соціального захисту населення повідомило позивача листом від 8 жовтня 2018 року № 2876/05.
11.4. Щодо забезпечення санаторно-курортним лікуванням, то позивач має надати підтверджуючі документи про продовження групи інвалідності (про що Управління праці та соціального захисту населення вказало у листі від 8 жовтня 2018 року № 2876/05) та за відповідного фінансування з бюджету Апостолівської міської ради отримає таке лікування.
11.5. Стосовно отримання компенсації замість санаторно-курортної путівки, то позивач, порушуючи Порядок виплати деяким категоріям осіб з інвалідністю грошової компенсації замість санаторно-курортної путівки та вартості самостійного санаторно-курортного лікування, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 7 лютого 2007 року № 150, станом на 8 жовтня 2018 року не подав Управлінню відповідну заяву та на обліку не перебуває.
12. Інші учасники справи відзиви на касаційну скаргу не подали.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
(1) Оцінка аргументів учасників справи та висновків судів першої й апеляційної інстанцій
(1.1) Щодо юрисдикції суду
13. Цивільний процесуальний кодекс (далі - ЦПК) України передбачає, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства (частина перша статті 19).
14. Критеріями відмежування справ цивільної юрисдикції від інших є, по-перше, наявність спору щодо захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересіву будь-яких правовідносинах, крім випадків, коли такий спір вирішується за правилами іншого судочинства, а, по-друге, спеціальний суб`єктний склад цього спору, в якому однією зі сторін є, як правило, фізична особа.
15. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 4 КАС України адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
16. Пункт 2 частини першої статті 4 КАС України визначає публічно-правовий спір, зокрема, як спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
17. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
18. Суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
19. Отже, до справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій.
20. Велика Палата Верховного Суду вже висловлювала думку про те, що публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо одної не як рівноправні, і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір. До юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (див. пункт 5.8 постанови Великої Палати Верховного Суду від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17; пункти 28-30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 4 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16).