ПОСТАНОВА
Іменем України
10 січня 2020 року
Київ
справа №824/743/18-а
адміністративне провадження №К/9901/20506/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку попереднього судового засідання у касаційній інстанції адміністративну справу № 640/1905/19
за позовом Коровійської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області до Чернівецької обласної ради про визнання протиправним та нечинним рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Чернівецької обласної ради на постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року (колегія суддів: головуючий суддя: Смілянець Е.С., судді: Сушко О.О., Залімський І.Г.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернулася до суду з позовом до Чернівецької обласної ради, в якому просила:
1.1. визнання протиправним та нечинним рішення ХХІІІ сесії VІІ скликання Чернівецької обласної ради №95-23/18 від 24 липня 2018 року "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VІ скликання від 28 липня 2015 року №103-32/15 "Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області" (зі змінами) щодо викладення та схвалення перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, у новій редакції згідно додатку до рішення №95-23/18 від 24 липня 2018 року, в частині включення територіальної громади села Коровія Глибоцького району Чернівецької області до Чернівецької міської об`єднаної територіальної громади.
1.2. В обґрунтування позову зазначено, що оскаржуване рішення не відповідає вимогам Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", Методиці формування спроможних територіальних громад, яка затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №214 та Закону України "Про доступ до публічної інформації", оскільки дане рішення прийнято без врахування інтересів територіальної громади села Коровія Глибоцького району Чернівецької області. Також позивач зазначає про порушення відповідачем порядку оприлюднення проекту та внесених змін до рішення "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VІ скликання від 28 липня 2015 року №103-32/15 "Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області".
1.1. ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
2. Рішенням Чернівецького окружного адміністративного суду від 25 лютого 2019 року відмовлено у задоволенні адміністративного позову повністю.
2.1. Відмовляючи в задоволенні позову суд виходив з того, що спірне рішення відповідача, яким затверджено перспективний план об`єднання територіальних громад, носить рекомендаційний характер, не має статусу остаточного, не містить обов`язкових приписів та вказівок, не є актом індивідуальної правової дії чи нормативно-правовим актом. Вказаний перспективний план, як і рішення обласної ради про внесення змін та його схвалення, не створюють для позивача жодних юридично значимих наслідків, оскільки редакція перспективного плану не є остаточною, а підлягає коригуванню шляхом розгляду перспективного плану формування територій громад області на сесіях рад органів місцевого самоврядування, та подання ними пропозицій змін в установленому порядку. В свою чергу об`єднання територіальних громад є добровільним процесом і залежить від волевиявлення кожної селищної ради.
2.2. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 18 червня 2019 року скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення, яким адміністративний позов Коровійської сільської ради Глибоцького району Чернівецької області задоволено. Визнано протиправним та нечинним рішення ХХІІІ сесії VІІ скликання Чернівецької обласної ради №95-23/18 від 24 липня 2018 року "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VІ скликання від 28 липня 2015 року №103-32/15 "Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області" (зі змінами) щодо викладення та схвалення перспективного плану формування територій громад Чернівецької області, у новій редакції згідно додатку до рішення №95-23/18 від 24 липня 2018 року, в частині включення територіальної громади села Коровія Глибоцького району Чернівецької області до Чернівецької міської об`єднаної територіальної громади.
2.3. Задовольняючи позов, суд апеляційної інстанції виходив з того, що під час апеляційного перегляду встановлено факт порушення прав позивача у вказаних правовідносинах спірним рішенням відповідача, тому суд першої інстанції дійшов помилкового висновку про відсутність законних підстав для визнання цього рішення протиправним та нечинним.
ІІІ. Касаційне оскарження
3. Не погоджуючись з вказаним рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм процесуального та матеріального права, просить скасувати це судове рішення та залишити без змін рішення суду першої інстанції.
3.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди не надали правової оцінки доводам відповідача щодо того, що перспективний план формування територій громад не є фактом об`єднання громад, а лише баченням ефективного територіального устрою на базовому рівні. Тому спірне рішення не встановлює, не змінює, не припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин. Оспорюваний перспективний план носить рекомендаційний характер, не має статусу остаточного, не містить обов`язкових приписів та вказівок, не є актом індивідуальної правової дії чи нормативно-правовим актом, у зв`язки з цим не порушує права позивача.
4. Позивачем подано до суду відзив на касаційну скаргу, за змістом якого висловлено думку про необґрунтованість доводів скарги та правильність рішення суду апеляційної інстанції з проханням залишити це судове рішення без змін, а скаргу відповідача - без задоволення.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
5. 27 червня 2018 року Чернівецька обласна державна адміністрація листом №01.13/18-1326 надіслала Чернівецькій обласній раді проект рішення "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VI скликання від 28 травня 2015 року №1-32/2015 "Про схвалення проекту перспективного плану формування громад Чернівецької області" (зі змінами)" з відповідними матеріалами для розгляду на засіданні чергової сесії обласної ради. В даному проекті рішення, в додатку "Перелік спроможних територіальних громад Чернівецької області", Коровійська сільська рада була включена до Чернівецької міської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром в місті Чернівці.
6. 04 липня 2018 року цей проект рішення був опублікований на офіційному сайті Чернівецької обласної ради.
7. 06 липня 2018 року Чернівецька обласна державна адміністрація надіслала Чернівецькій обласній раді лист №01.13/18-1377 з обґрунтуванням невідкладного розгляду проекту рішення "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VI скликання від 28 травня 2015 року №1-32/2015 "Про схвалення проекту перспективного плану формування громад Чернівецької області" (зі змінами)" та заміною механічної помилки, в проекті рішення, який надісланий Чернівецькій обласній раді 27 червня 2018 року листом №01.13/18-1326.
8. 06 липня 2018 року Коровійська сільська рада надіслала до Чернівецької обласної ради лист №226, в якому висловила неготовність об`єднуватися в об`єднану територіальну громаду із містом Чернівці чи селом Чагор, а також приєднуватись до об`єднаної територіальної громади с. Волока, оскільки вказані об`єднання не відповідають волі жителів села Коровія.
9. 12 липня 2018 року постійна комісія обласної ради з правових питань, місцевого самоврядування, міжетнічних відносин та антикорупційної діяльності розглянула проект оскаржуваного рішення Чернівецької обласної державної адміністрації та внесла зміни до проекту рішення, замінивши слова та цифри "від 28 травня 2015 р. №1-32/2015" на "від 28 липня 2015 р. №103-32/2015".
10. 13 липня 2018 року постійна комісія обласної ради з питань паливно-енергетичного комплексу, житлово-комунального господарства та надзвичайних ситуацій та постійна комісія обласної ради з питань освіти, науки, культури, спорту та молодіжної політики Чернівецької обласної ради також розглянули проект оскаржуваного рішення та погодилась із ним.
11. 19 липня 2018 року листом №01.13/18-1450 Чернівецька обласна державна адміністрація розробила та подала до Чернівецької обласної ради зміни до проекту рішення "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VI скликання від 28 травня 2015 року №1-32/2015 "Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області" (зі змінами)" та викладено його у новій редакції.
12. 20 липня 2018 року постійна комісія з питань регламенту, депутатської діяльності, етики та нагороджень Чернівецької обласної ради склала висновок №3/67, в якому погодилась та рекомендувала до розгляду сесії Чернівецької обласної ради проект оскаржуваного рішення.
13. 23 липня 2018 року листом №91.13/18-1450-1 Чернівецька обласна державна адміністрація розробила та подала до Чернівецької обласної ради зміни до проекту рішення "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VI скликання від 28 травня 2015 року №1-32/2015 "Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області" (зі змінами)".
14. 23 липня 2018 року на спільному засіданні постійної комісії з правових питань, місцевого самоврядування, міжетнічних відноси та антикорупційної діяльності та міжфракційної робочої групи з вивчення питань внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області складено висновок, якими підтримано та внесено зміни в проект рішення "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VI скликання від 28 травня 2015 року №1-32/2015 "Про схвалення проекту перспективного плану формування територій громад Чернівецької області" (зі змінами)" згідно листів Чернівецької обласної державної адміністрації від 19 липня 2018 року та від 23 липня 2018 року.
15. 24 липня 2018 року постійна комісія обласної ради з питань приватизації та управління об`єктами спільної власності територіальних громад, сіл, селищ, міст області та постійна комісія з питань охорони здоров`я, праці, соціального захисту населення та підтримки учасників АТО і членів їх сімей також розглянули вищевказаний проект рішення та рекомендували його до розгляду на черговій сесії обласної ради.
16. 24 липня 2018 року Чернівецька обласна рада прийняла рішення "Про внесення змін до рішення 32-ї сесії обласної ради VI скликання від 28 липня 2015 року №103-32/15 "Про схвалення проекту перспективного плану формування громад Чернівецької області" (зі змінами")", схвалено перспективний план формування територій громад Чернівецькій області, викладений у новій редакції, доручено Чернівецькій обласній державній адміністрації подати проект перспективного плану формування територій громад Чернівецької області на затвердження Кабінету Міністрів України. В додатку до рішення "Перелік спроможних територіальних громад Чернівецької області", Коровійська сільська ради включена до Чернівецької міської об`єднаної територіальної громади з адміністративним центром в місті Чернівці.
17. 09 вересня 2018 року відповідач повідомив позивача, що лист Коровійської сільської ради від 06 липня 2018 року №226 розглянуто на засіданні постійної комісії з правових питань, місцевого самоврядування, міжетнічних відноси та антикорупційної діяльності від 12 липня 2018 року та міжфракційної робочої групи з вивчення питань внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області від 13 липня 2018 року. Також повідомлено, що 23 липня 2018 року на спільному засіданні постійної комісії з правових питань, місцевого самоврядування, міжетнічних відноси та антикорупційної діяльності та міжфракційної робочої групи з вивчення питань внесення змін до перспективного плану формування територій громад Чернівецької області повторно розглянуто лист від 06 липня 2018 року №226 та вирішено взяти до відома неготовність села Коровія об`єднуватися в об`єднану територіальну громаду із містом Чернівці, селом Чагор чи з селом Волока.
18. 16 грудня 2018 року загальними зборами жителів села Коровія Глибоцького району Чернівецької області вирішено не об`єднуватись із Чернівецькою міською об`єднаною громадою.
19. Вважаючи це рішення відповідача протиправним, позивач звернувся до суду з цим позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
20. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
22. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
23. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
24. Відповідно до частини першої статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. Частиною другою цієї статті визначено, що у адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача, якщо він заперечує проти адміністративного позову.
25. Спірні правовідносини врегульовані Конституцією України, Законом України "Про добровільне об`єднання територіальних громад", постановою Кабінету Міністрів України від 08 квітня 2015 року №214 "Про затвердження Методики формування спроможних територіальних громад", Законом України "Про доступ до публічної інформації", Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні".
26. Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
27. Відповідно до частини третьої статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
28. Згідно з частиною першою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
29. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регулює Закон України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (далі - Закон №157-VIIІ), яким встановлено порядок добровільного об`єднання територіальних громад.