ПОСТАНОВА
Іменем України
10 січня 2020 року
Київ
справа №0503/1383/2012
адміністративне провадження №К/9901/48547/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Губської О.А.,
суддів: Білак М.В., Калашнікової О.В.,
розглянув у порядку письмового провадження у касаційній інстанції адміністративну справу № 0503/1383/2012
за позовом ОСОБА_1 до Званівської сільської ради Бахмутського району Донецької області, треті особи - Бахмутське об`єднане управління Пенсійного фонду України Донецької області, ОСОБА_2 про визнання рішень і розпоряджень незаконними, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу та стягнення моральної шкоди, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Званівської сільської ради Бахмутського району Донецької області на рішення Артемівського міськрайонного суду Донецької області від 26 грудня 2017 року (головуючий суддя: Конопленко О.С.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року (колегія суддів: головуючий суддя: Шишов О.О., судді: Сіваченко І.В., Сухарьок М.Г.),
ВСТАНОВИВ:
І. Суть спору
1. Позивач звернулася до суду з позовом до Званівської сільської ради Бахмутського району Донецької області, треті особи - Бахмутське об`єднане управління Пенсійного фонду України Донецької області, ОСОБА_2, в якому, з урахуванням уточнень, просила:
1.1. визнати частково неправомірним рішення Званівської сільської ради від 08 жовтня 2009 року № 5/32-212 "Про затвердження структури та загальної чисельності апарату Званівської сільської ради" та визнати незаконним рішення в частині зазначення у структурі апарату на наявність двох спеціалістів без зазначення при цьому конкретних посад, які ці спеціалісти повинні обіймати, а також включення до структури посади начальника ВУС за відсутності для цього підстав у вигляді достатньої кількості військовозобов`язаних на території Званівської сільської ради;
1.2. визнати неправомірним розпорядження № 46 від 28 жовтня 2009 року "Про заходи у зв`язку з затвердженням нової структури апарату сільської ради";
1.3. визнати неправомірним розпорядження сільського голови № 47 від 28 жовтня 2009 року "Про затвердження штатного розпису апарату Званівської сільської ради на 2009 рік";
1.4. визнати незаконним розпорядження сільського голови № 48 від 28 жовтня 2009 року "Про заходи чисельності у зв`язку зі скороченням чисельності та штату працівників апарату сільської ради";
1.5. визнати незаконним розпорядження сільського голови Званівської сільської ради № 35 від 16 грудня 2009 року про звільнення ОСОБА_1 у зв`язку зі скороченням чисельності та штату працівників відповідно до пункту 1 статті 40 КЗпП України, розпорядження № 02 від 15 січня 2009 року "Про внесення змін до розпорядження сільського голови від 16 грудня 2009 року № 34" про зміну дати звільнення з 29 грудня 2009 року на 15 січня 2010 року;
1.6. поновити ОСОБА_1 на роботі на посаді бухгалтера Званівської сільської ради;
1.7. стягнути зі Званівської сільської ради на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу з 15 січня 2010 року в сумі 269333,48 грн;
1.8. стягнути моральну шкоду в сумі 140000,00 грн;
2. Позов обґрунтовано тим, що позивач вважає своє звільнення незаконним з тих підстав, що Званівська сільська рада, її депутати не приймали рішення про скорочення посади бухгалтера. В якості обґрунтування звільнення позивача сільський голова Званівської сільської ради № 34 від 16 грудня 2009 року посилається на рішення Званівської сільської ради № 5/32-212 від 08 жовтня 2009 року "Про затвердження структури та загальної чисельності апарату Званівської сільської ради". Проте, депутати затвердили лише структуру та загальну чисельність апарату, але не приймали рішення про скорочення певних посад, в тому числі і посади бухгалтера. Також вони не делегували таких повноважень по скороченню посад сільському голові. Позивач вважає рішення Званівської сільської ради від 08 жовтня 2009 року № 5/32-212 "Про затвердження структури та загальної чисельності апарату Званівської сільської ради" незаконним та таким, що підлягає скасуванню, оскільки Званівська сільська рада впродовж 2009 року неодноразово своїми рішеннями змінювала структуру та загальну чисельність апарату Званівської сільської ради. Проте, рішеннями сільської ради від 21 січня 2009 року та від 19 травня 2009 року встановлювались конкретні посади, які повинні бути в апараті Званівської сільської ради, і задача сільського голови полягала в тому, щоб заповнити апарат конкретними працівниками згідно запропонованому депутатами штатному розкладу, при цьому в останньому рішенні від 08 жовтня 2009 року в структурі апарату депутати визначили таку позицію, як "спеціаліст" - (2 одиниці), що є незрозумілим в силу того, що спеціаліст не є найменуванням посади, а свідчить лише про рівень кваліфікації працівника, що обіймає цю посаду. Позивач вважає, що сільська рада прийняла неправильне рішення в частині зазначення в структурі апарату про наявність двох спеціалістів без зазначення при цьому конкретних посад, які мають обіймати ці спеціалісти. Така невизначеність дозволила сільському голові довільно трактувати цю структуру, внаслідок чого ним було видано розпорядження № 47 від 28 жовтня 2009 року "Про затвердження штатного розпису апарату Званівської сільської ради на 2009 рік". Після проведеного скорочення в апараті залишився один бухгалтер, спеціаліст 2-ї категорії. Позивач вважає, що, відповідно до статті 42 КЗпП України, вона має переважне право на залишення на роботі, оскільки має більш високу кваліфікацію в порівнянні з залишеним працівником, оскільки пропрацювала бухгалтером в апараті Званівської сільської ради 29 років і за цим показником має переважне право перед бухгалтером, якого залишили працювати після скорочення позивача, стаж роботи у якого 8 років. Внаслідок незаконних дій з боку відповідача позивачу спричинено моральну шкоду. Так, порушення законних прав позивача призвело до моральних страждань, втраті нормальних життєвих зв`язків і потребують від позивача додаткових зусиль для організації її подальшого життя. Вказане серйозно вплинуло на стан здоров`я позивача, яка, після того як дізналась про звільнення, захворіла та знаходилась на лікарняному з 25 грудня 2009 року по 08 січня 2010 року. Позивач весь час перебуває у нервовому напруженні, вона вимушена витрачати сили та час для звернення до суду, звернення за допомогою до юристів, відвідування судових засідань. Вся ця ситуація не могла не відобразитись на взаємовідносинах позивача з близькими, які весь цей час були вимушені співпереживати, що внесло суттєвий та непередбачуваний дискомфорт у їх життя.
ІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
3. Рішенням Артемівського міськрайонного суду Донецької області від 26 грудня 2017 року адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково.
3.1. Визнано протиправним та скасовано розпорядження сільського голови Званівської сільської ради № 46 від 28 жовтня 2009 року "Про заходи у зв`язку з затвердженням нової структури апарату сільської ради" в частині скорочення з 29 грудня 2009 року посади спеціаліста ІІ категорії, бухгалтера, в кількості однієї одиниці.
3.2. Визнано протиправним та скасовано розпорядження сільського голови № 48 від 28 жовтня 2009 року в частині попередження про наступне вивільнення 29 грудня 2009 року згідно з пунктом 1 статті 40 КЗпП України ОСОБА_1
3.3. Визнано незаконним та скасовано розпорядження сільського голови Званівської сільської ради № 35 від 16 грудня 2009 року в частині звільнення ОСОБА_1, спеціаліста ІІ категорії, бухгалтера, 29 грудня 2009 року у зв`язку зі скороченням чисельності і штату працівників, згідно з пунктом 1 статті 40 КЗпП України.
3.4. Визнано протиправним та скасовано розпорядження сільського голови Званівської сільської ради № 2 від 15 січня 2010 року "Про внесення змін в розпорядження сільського голови від 16 грудня 2009 року № 35".
3.5. Поновлено ОСОБА_1 на посаді бухгалтера Званівської сільської ради Бахмутського району Донецької області з 15 січня 2010 року.
3.6. Стягнуто зі Званівської сільської ради Бахмутського району Донецької області, на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 15 січня 2010 року по 26 грудня 2017 року в сумі 214414 гривень 82 копійки.
3.7. Стягнуто зі Званівської сільської ради Бахмутського району Донецької області на користь ОСОБА_1 моральну шкоду в сумі 2000 гривень 00 копійок.
3.8. У задоволені решти позовних вимог було відмовлено.
3.9. Задовольняючи позов частково, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до частини 4 статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України, обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом. Так, постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 07 вересня 2016 року у справі № 2а-11/11 задоволено частково позовні вимоги ОСОБА_3 до Званівської сільської ради, голови Званівської сільської ради ОСОБА_2 про визнання рішень і розпоряджень неправомірними, їх скасування, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу, відшкодування моральної шкоди. При цьому визнано протиправним та скасовано рішення Званівської сільської ради від 08 жовтня 2009 року № 5/32-212 в частині затвердження структури та загальної чисельності апарату Званівської сільської ради в кількості 5,5 штатних одиниць з 15 грудня 2009 року з вказівкою спеціалісти 2 штатні одиниці. Також визнано протиправним та скасовано розпорядження сільського голови № 47 від 28 жовтня 2009 року "Про затвердження штатного розпису апарату Званівської сільської ради на 2009 рік". Постанова суду набула законної чинності 07 вересня 2016 року.
4. Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 20 березня 2018 року рішення суду першої інстанції змінено щодо розміру стягнутого на користь позивача середнього заробітку за час вимушеного прогулу. В решті рішення Артемівського міськрайонного суду Донецької області від 26 грудня 2017 року залишено без змін.
5. Змінюючи рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції виходив з того, що розгляд позовної заяви ОСОБА_1 про поновлення на роботі протягом більш ніж одного року відбувався не з вини позивача, а тому вимоги першого речення частини 2 статті 235 КЗпП щодо стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу не більш як за один рік не можуть бути застосовані і даному випадку. Таким чином, суд дійшов висновку, що середній заробіток за час вимушеного прогулу підлягає стягненню з відповідача на користь позивача за період з 15 січня 2010 року по 26 грудня 2017 року, робочі дні за який складають 1994 днів. Однак, з визначеної судом першої інстанції суми слід вирахувати суму вихідної допомоги, яку позивач отримала при звільненні, та допомогу по безробіттю.
ІІІ. Касаційне оскарження
3. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач звернувся з касаційною скаргою, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм процесуального та матеріального права, просить скасувати ці судові рішення в частині поновлення позивача на посаді та стягнення на її користь середнього заробітку за час вимушеного прогулу, ухвалити в цій частині нове рішення, яким відмовити останній в поновленні на посаді, змінити формулювання її звільнення, звільнивши з 14 липня 2011 року у зв`язку з досягненням 55 річного граничного віку перебування жінок на службі в органах місцевого самоврядування, передбаченого статтею 18 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування". Стягнути на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу за період з 15 січня 2010 року по ІНФОРМАЦІЯ_2 в розмірі 19972,12 грн.
3.1. В обґрунтування касаційної скарги вказує, що суди попередніх інстанцій не надали належної юридичної оцінки тим обставинам, що ІНФОРМАЦІЯ_2 позивач досягла граничного віку перебування на посаді, правомірність звільнення з якої є предметом розгляду в цій справі, що виключає її поновлення на цій посаді.
4. Позивач подала пояснення на касаційну скаргу, за змістом яких висловила незгоду з викладеними відповідачем в скарзі доводами та повідомила свою думку про правильність висновків судів щодо вирішення питання наявності підстав для задоволення її позову, проте просила змінити рішення суду апеляційної інстанції в частині розміру середнього заробітку, який підлягає стягненню на її користь за час вимушеного прогулу, в іншій частині просила судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
IV. Встановлені судами фактичні обставини справи
5. ОСОБА_1 з 13 серпня 1980 року прийнята на посаду рахівника-касира до Званівської сільської ради, 12 березня 1985 року переведена бухгалтером до централізованої бухгалтерії Званівської сільської ради, а з 14 квітня 2003 року призначена на посаду спеціаліста 2 категорії, бухгалтером Званівської сільської ради.
6. Рішенням Званівської сільської ради від 08 жовтня 2009 року № 5/32-212 затверджено структуру та загальну чисельність апарату Званівської сільської ради в кількості 5,5 штатних одиниць з 15 грудня 2009 року. Згідно з Додатком 1 до рішення № 5/32-212, структура та загальна чисельність визначена у такому складі: 1. Сільський голова - 1 одиниця; 2. Секретар сільської ради -1 одиниця; Спеціалісти - 2 одиниці; 4. Начальник військово-облікового столу - 1 одиниця; 5. Прибиральник службових приміщень - 0,5 одиниці, а всього: 5,5 штатних одиниць.
7. На виконання Рішення Званівської сільської ради від 08 жовтня 2009 року № 5/32-212 сільським головою Званівської сільської ради були видані відповідні розпорядження.
8. Розпорядженням № 46 від 28 жовтня 2009 року "Про заходи у зв`язку з затвердженням нової структури апарату сільської ради" сільський голова, в зв`язку з затвердженням нової структури і загальної чисельності апарату сільради розпорядився скоротити з 29 грудня 2009 року посаду головного бухгалтера - 1 одиниця та посаду спеціаліста II категорії, бухгалтера - 1 одиниця.
9. Розпорядженням № 47 від 28 жовтня 2009 року (з додатком) "Про затвердження штатного розпису апарату Званівської сільської ради на 2009 рік" затверджено штатний розпис, який набуває чинності з 29 грудня 2009 року. Згідно з новим штатним розписом визначено: 1. Сільський голова - 1 одиниця; 2. Секретар - 1 одиниця; 3. Спец. II кат.-бухгалтер - 1 одиниця; 4. Спец. II кат.- землевпорядник - 1 одиниця; 5. Завідувач ВОБ - 1 одиниця; 6. Тех. робітник - 0,5 одиниці, а всього: 5,5 штатних одиниць.
10. Розпорядженням № 48 від 28 жовтня 2009 року "Про заходи у зв`язку зі скороченням чисельності і штату працівників апарату сільської ради" у відповідності до вимог статей 42, 49- 2 Кодексу законів про працю України були попереджені про наступне вивільнення 29 грудня 2009 року у зв`язку зі скороченням чисельності і штату працівників апарату сільської ради, головний бухгалтер ОСОБА_3 і бухгалтер ОСОБА_1 . З даним розпорядженням ОСОБА_1 ознайомлена, про що свідчить її власноручний підпис .
11. Розпорядженням № 35 від 16 грудня 2009 року ОСОБА_1 звільнена з посади бухгалтера з 29 грудня 2009 року у зв`язку зі скороченням чисельності і штату працівників, згідно пункту 1 статті 40 КЗпП України.
12. Розпорядженням № 02 від 15 січня 2010 року "Про внесення змін в розпорядження сільського голови від 16 грудня 2009 року № 35" у зв`язку з перебуванням ОСОБА_1 на лікарняному, змінено дату її звільнення з 29 грудня 2009 року на 15 січня 2010 року.
13. Уважаючи вказані розпорядження та своє звільнення протиправними, позивач звернулася до суду з цим позовом.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
14. Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Статтею 2 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
16. У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
17. За приписами статті 11 Кодексу адміністративного судочинства України розгляд і вирішення справ в адміністративних судах здійснюються на засадах змагальності сторін та свободи в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості.
18. За змістом статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
19. Пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України передбачено, що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадку змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників.
20. За правилами частин другої, третьої статті 36 КЗпП України зміна підпорядкованості підприємства, установи, організації не припиняє дії трудового договору. У разі зміни власника підприємства, а також у разі його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується. Припинення трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого органу можливе лише у разі скорочення чисельності або штату працівників.
21. Частиною другою статті 40 КЗпП України обумовлено, що звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника за його згодою на іншу роботу.
22. За змістом статті 42 КЗпП України, при скороченні чисельності чи штату працівників у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці переважне право на залишення на роботі надається працівникам з більш високою кваліфікацією і продуктивністю праці. При рівних умовах продуктивності праці і кваліфікації перевага в залишенні на роботі надається: 1) сімейним - при наявності двох і більше утриманців; 2) особам, в сім`ї яких немає інших працівників з самостійним заробітком; 3) працівникам з тривалим безперервним стажем роботи на даному підприємстві, в установі, організації; 4) працівникам, які навчаються у вищих і середніх спеціальних учбових закладах без відриву від виробництва; 5) учасникам бойових дій, інвалідам війни та особам, на яких поширюється чинність Закону України "Про статус ветеранів війни, гарантії їх соціального захисту"; 6) авторам винаходів, корисних моделей, промислових зразків і раціоналізаторських пропозицій; 7) працівникам, які дістали на цьому підприємстві, в установі, організації трудове каліцтво або професійне захворювання; 8) особам з числа депортованих з України, протягом п`яти років, з часу повернення на постійне місце проживання до України; 9) працівникам з числа колишніх військовослужбовців строкової служби та осіб, які проходили альтернативну (невійськову) службу, - протягом двох років з дня звільнення їх зі служби.
23. Пунктом 5 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується питання щодо затвердження за пропозицією сільського, селищного, міського голови структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів, витрат на їх утримання.