ПОСТАНОВА
Іменем України
10 січня 2020 року
Київ
справа №826/8113/16
адміністративне провадження №К/9901/37938/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Желєзного І.В.,
суддів: Берназюка Я.О., Саприкіної І.В.,
розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу № 826/8113/16
за позовом ОСОБА_1
до Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича
третя особа Департамент земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації)
про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити дії
за касаційною скаргою Київського міського голови Кличка Віталія Володимировича на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва у складі судді Качура І.А. від 25 вересня 2017 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Пилипенко О.Є., Глущенко Я.Б., Шелест С.Б. від 20 лютого 2018 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У травні 2016 року ОСОБА_1 (далі також - позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київського міського голови Кличка В.В., третя особа Департамент земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), в якому просив:
- визнати протиправною бездіяльність Київського міського голови Кличка В.В., яка полягає у невинесенні протягом місяця від дати реєстрації клопотання на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання стосовно надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки № 3 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 90:040 згідно з містобудівним кадастром Києва), орієнтовним розміром до 0,10 га, з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (клопотання (заява) № 3, зареєстроване у Київській міській раді за вхідним №08/М-11748 від 01 грудня 2015 року);
- визнати протиправною бездіяльність Київського міського голови Кличка В.В., яка полягає у невинесенні протягом місяця від дати реєстрації клопотання на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання стосовно надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки № 7 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 90:040 згідно з містобудівним кадастром Києва), орієнтовним розміром до 0,10 га, з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) (клопотання (заява) № 7 зареєстроване у Київській міській раді за вхідним №08/М-11745 від 01 грудня 2015 року);
- вирішити питання щодо розподілу судових витрат шляхом стягнення за рахунок бюджетних асигнувань Київської міської ради на користь ОСОБА_1 витрат на правову допомогу.
В обґрунтування вимог позивач зазначав, що Київський міський голова Кличко В.В. уповноважений здійснювати керівництво апаратом ради та її виконавчим органом, скликати сесії ради, вносити пропозиції та формувати порядок денний сесій ради, головувати на пленарних засіданнях ради та несе персональну відповідальність за здійснення наданих йому законом повноважень. Однак відповідач не вчинив передбачених законом дій щодо винесення на розгляд сесії Київської міської ради клопотань позивача, внаслідок чого Київською міською радою не виконано норми абзацу першого частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України щодо розгляду клопотання на сесії ради у місячний строк.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 вересня 2017 року позовні вимоги задоволено частково: визнано протиправною бездіяльність Київського міського голови Кличка В.В. щодо невнесення протягом місяця від дати реєстрації клопотання на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання стосовно надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки № 3 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 90:040 згідно з містобудівним кадастром Києва), орієнтовним розміром до 0,10 га, з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за клопотанням (заявою) № 3 від 01 грудня 2015 року, зареєстрованим у Київській міській раді за вхідним №08/М-11748 від 01 грудня 2015 року; визнано протиправною бездіяльність Київського міського голови Кличка В.В. щодо невнесення протягом місяця від дати реєстрації клопотання на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання стосовно надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землевідводу земельної ділянки № 7 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 90:040 згідно з містобудівним кадастром Києва), орієнтовним розміром до 0,10 га, з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) за клопотанням (заявою) № 7 від 01 грудня 2015 року, зареєстрованим у Київській міській раді за вхідним №08/М-11745 від 01 грудня 2015 року; у задоволенні інших позовних вимог відмовлено.
Суд першої інстанції, задовольняючи частково позовні вимоги, виходив з того, що відповідачем допущено протиправну бездіяльність, що виразилась у невинесенні протягом місяця від дати реєстрації клопотань на пленарне засідання Київської міської ради питання стосовно надання ОСОБА_1 дозволів на розробку проектів землевідводу земельних ділянок.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2018 року постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 вересня 2017 року скасовано в частині відмови у задоволенні позову та в цій частині прийнято нову постанову про задоволення позову, стягнуто за рахунок бюджетних асигнувань Київської міської ради на користь ОСОБА_1 витрати на правову допомогу в розмірі 8819,20 грн, в іншій частині постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 вересня 2017 року залишено без змін.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позову, Київський апеляційний адміністративний суд виходив з того, що відповідно до частини першої статті 94 КАС України, якщо судове рішення ухвалене на користь сторони, яка не є суб`єктом владних повноважень, суд присуджує всі здійснені нею документально підтверджені судові витрати за рахунок бюджетних асигнувань суб`єкта владних повноважень, що виступав стороною у справі, або якщо стороною у справі виступала його посадова чи службова особа.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права і порушення норм процесуального права, Київський міський голова Кличко В.В. звернувся із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні адміністративного позову.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано до суду 14 березня 2018 року.
Ухвалою Верховного Суду від 18 квітня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі №826/8113/16, витребувано матеріали справи.
Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 14 червня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О. та Саприкіну І.В.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Під час розгляду справи судами попередніх інстанцій встановлено, що позивач 01 грудня 2015 року звернувся до Київської міської ради із клопотанням № 3 в порядку статті 118 Земельного кодексу України, в якому просив надати згоду на розробку проекту землевідводу земельної ділянки № 3 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 90:040 згідно з містобудівним кадастром Києва), орієнтовним розміром до 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); розглянути це питання на сесії ради у встановлений законодавством місячний термін з прийняттям об`єктивного і обґрунтованого рішення.
Дане клопотання отримане Київською міською радою 01 грудня 2015 року за №08/М-11748, про що свідчить відповідна відмітка на клопотанні.
До клопотання позивачем долучено графічні матеріали на звороті клопотання; копія паспорта та ідентифікаційного номера, довідка учасника бойових дій, а також графічний матеріал кадастрового кварталу 90:040 згідно з містобудівним кадастром Києва з позначенням контуру бажаної до відведення у власність земельної ділянки (площею не більше 0,10 га).
Крім того, позивач звернувся до Київської міської ради із клопотанням №7 в порядку статті 118 Земельного кодексу України, в якому просив надати згоду на розробку проекту землевідводу земельної ділянки № 7 відповідно до графічного матеріалу (кадастрового кварталу 90:040 згідно з містобудівним кадастром Києва), орієнтовним розміром до 0,10 га, з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка); розглянути це питання на сесії ради у встановлений законодавством місячний термін з прийняттям об`єктивного і обґрунтованого рішення.
Дане клопотання отримане Київською міською радою 01 грудня 2015 року за №08/М-11745, про що свідчить відповідна відмітка на клопотанні.
У додаток до вказаного клопотання позивачем надано графічні матеріали на звороті клопотання; копія паспорта та ідентифікаційного номера, довідка учасника бойових дій, а також долучено графічний матеріал кадастрового кварталу 90:040 згідно з містобудівним кадастром Києва з позначенням контуру бажаної до відведення у власність земельної ділянки (площею не більше 0,10 га).
В подальшому, 15 січня 2016 року Департамент земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) надав позивачу відповідь за вихідним №057021-08/М-11748-459 на клопотання №3, зареєстроване Київською міською радою за вхідним №08/М-11748, відповідно до якої позивача повідомлено про те, що Департаментом земельних ресурсів за дорученням Київської міської ради розглянуто вказане клопотання та за даними міського земельного кадастру на вказаній земельній ділянці знаходиться об`єкт нерухомого майна, який обліковується за іншою фізичною особою, у зв`язку з чим Департаментом не може бути розглянуто питання щодо надання у власність земельної ділянки відповідно до графічного матеріалу орієнтовним розміром 0,10 га з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд у Голосіївському районі м. Києва.
Також листом Департаменту земельних ресурсів Виконавчого органу Київської міської ради (Київська міська державна адміністрація) від 15 січня 2016 року № 057021-08/М-11745-453 позивача повідомлено про те, що Департаментом за дорученням Київської міської ради від 01 грудня 2015 року № 08/М-11745 розглянуто клопотання №7 та після надходження інформації з Департаменту містобудування і архітектури щодо відповідності заявленої у клопотанні ініціативи містобудівній документації або ситуації та наявних містобудівних умов та обмежень, що мають бути враховані при розгляді клопотання, Департамент земельних ресурсів підготує відповідний проект рішення Київської міської ради про надання дозволу (або відмови) на розроблення проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки.
Вважаючи бездіяльність Київського міського голови Кличка В.В. щодо невнесення протягом місяця на пленарне засідання сесії Київської міської ради питання щодо надання позивачу дозволів на розробку проектів землевідводів протиправною, позивач звернувся із вказаним позовом до суду.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу відповідач обґрунтовує тим, що судами першої та апеляційної інстанцій незаконно, з неправильним застосуванням норм матеріального права задоволено позовні вимоги. Відповідач зазначає, що судами попередніх інстанцій не враховано, що суб`єктом подання проектів рішень для винесення на сесію Київради з питань надання дозволу (відмови у наданні) на розробку проектів землеустрою є Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації). Відповідно до пунктів 1.1, 2.3, 3.1 Регламенту виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого Розпорядженням виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) від 08 жовтня 2013 року №1810 (далі - Регламент №1810), та пунктів 1.1, 3.12 Положення про Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації), затвердженого рішенням Київської міської ради від 19 грудня 2002 року №182/342 (далі - Положення №182/342), Департамент земельних ресурсів уповноважений готувати та подавати в установленому порядку проекти Київської міської ради з питань передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб, які виносяться на пленарне засідання ради. Підпунктом 8.1 пункту 8 Положення № 182/342 визначено, що Директор Департаменту здійснює керівництво Департаментом, несе персональну відповідальність за виконання покладених на Департамент завдань, визначає ступінь відповідальності заступників директора Департаменту та керівників його структурних підрозділів, розподіляє посадові обов`язки між заступниками директора Департаменту. Відтак Київський міський голова не несе персональну відповідальність у спірних правовідносинах щодо нерозгляду в місячний термін Київською міською радою клопотання позивача.
Від позивача відзив або заперечення на касаційну скаргу відповідача не надходили, що відповідно до статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) не перешкоджає касаційному перегляду справи.
Натомість від позивача надійшло клопотання про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду у зв`язку з неоднаковим застосуванням одних і тих же норм права у подібних правовідносинах Верховним Судом у постанові від 17 квітня 2018 року (справа № 826/8107/16) та постанові від 23 листопада 2018 року (справа № 826/8844/16).
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Окружного адміністративного суду міста Києва від 25 вересня 2017 року та постанова Київського апеляційного адміністративного суду від 20 лютого 2018 року не відповідають, а вимоги касаційної скарги є обґрунтованими з огляду на наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Згідно з частиною шостою статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб).
Відповідно до частини сьомої статті 118 Земельного кодексу України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян особами, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Стаття 9 Земельного кодексу України встановлює, що до повноважень Київської і Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин на їх території належить, зокрема, розпорядження землями територіальної громади міста; передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу.