ОКРЕМА ДУМКА
(спільна)
суддів Верховного Суду Британчука В. В., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Ситнік О. М. на постанову Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2019 року у справі № 11-652заі19 за позовом ОСОБА_1 до Вищої ради правосуддя (далі - ВРП) про визнання дій протиправними та зобов`язання утриматись від вчинення певних дій.
У липні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Верховного Суду з позовом до ВРП, у якому просила визнати протиправним та скасувати рішення ВРП від 27 вересня 2018 року № 3011/0/15-18 "Про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Оболонського районного суду міста Києва на підставі підпункту 4 пункту 161 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України" (далі - Рішення).
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 6 червня 2019 року відмовив у задоволенні позову.
Зазначене рішення позивачка оскаржила в апеляційному порядку до Великої Палати Верховного Суду.
За наслідками розгляду цієї апеляційної скарги Велика Палата Верховного Суду 28 листопада 2019 року ухвалила постанову, якою залишила оскаржене рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду без змін.
Мотивом такого рішення зазначено те, що мета, процедура та правові наслідки кваліфікаційного оцінювання суддів чітко визначені та врегульовані Конституцією України, законами України від 2 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" та від 21 грудня 2016 року № 1798-VIII "Про Вищу раду правосуддя" (далі - закони № 1402-VIII та № 1798-VIII відповідно). Велика Палата зауважила, що положення цих законів, які регулюють спірні правовідносини, є зрозумілими, точними і передбачуваними. Цим законодавством, зокрема, передбачена можливість звільнення судді в тому випадку, коли об`єктивні результати його оцінювання прямо підтверджують нездатність чи небажання судді виконувати свої обов`язки на мінімально прийнятному рівні.
У постанові від 28 листопада 2019 року зазначено, що позивачка була не тільки ознайомлена з вимогами законодавства, а й виявила бажання пройти відповідну процедуру оцінювання та могла передбачити, що наслідки такого оцінювання могли бути як позитивні, так і негативні.
Підставою для внесення до ВРП подання про звільнення ОСОБА_1 з посади судді Оболонського районного суду міста Києва були результати анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання на етапі "Іспит". Оскільки позивачка не набрала мінімально допустимого бала, який би надавав останній право допуску до наступного етапу оцінювання "Дослідження досьє та співбесіда", рішенням Вищої кваліфікаційної комісії України (далі - ВККС) від 26 квітня 2018 року № 543/ко-18 її визнано такою, що не відповідає займаній посаді, та рекомендовано ВРП розглянути питання про її звільнення з посади судді.
На підставі подання ВККС та відповідно до підпункту 4 пункту 161 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України, пункту 20 розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1402-VIII, статей 3, 30, 34, 56, пункту 12 розділу III "Прикінцеві та перехідні положення" Закону № 1798-VIII ВПР прийняла Рішення про звільнення позивачки з посади судді.
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що ВРП, приймаючи спірне Рішення, діяла в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Законом № 1798-VIII, з дотриманням принципів пропорційності та законності.
З постановою Великої Палати Верховного Суду від 28 листопада 2019 року по суті спору не погоджуємося і керуючись частиною третьою статті 34 Кодексу адміністративного судочинства України вважаємо за необхідне висловити окрему думку.
На нашу думку, обставини цієї справи вимагали надати оцінку не тільки дотримання відповідачем формальної процедури звільнення позивачки з посади судді, але й фактичним підставам, які слугували приводом для внесення ВККС відповідного подання.
Щодо останнього зазначимо, що позивачку звільнили з посади судді за те, що вона не пройшла кваліфікаційного оцінювання (одного із його етапів - "Іспит"), позаяк не набрала необхідної мінімальної кількості балів за виконання практичного завдання.
Вважаємо за необхідне звернути увагу на те, що правовий статус судді як носія судової влади передбачає певні гарантії його професійної діяльності. В контексті обставин цієї справи зауважимо, що однією з них є особливий порядок звільнення з посади судді.
Перелік підстав для звільнення з посади судді встановлено у частині шостій статті 126 Конституції України і цей перелік є вичерпним.
Визначеність на рівні Основного Закону України чіткого переліку підстав для звільнення з посади судді, а також підстав припинення його повноважень (частина сьома статті 126 Конституції України) є водночас запорукою того, що, зокрема, судді будуть обізнані з цими юридичними підставами, з якими законодавець пов`язує неможливість подальшого перебування особи на посаді судді, та гарантією сталості правового регулювання і прогнозованості (на тривалий період часу) наслідків, які кожна зацікавлена в цій сфері особа, особливо та, яка перебуває на посаді судді, може заздалегідь передбачити.
Суддя обіймає посаду судді безстроково і передбачуваність законодавства у сфері судоустрою є важливим аспектом функціонування судової влади загалом. Якщо у цьому зв`язку зважити також на завдання суду і статус судді, то визначеність і стабільність правового регулювання у цій сфері суспільних відносин набирає особливої ваги.
Вочевидь, що з плином часу і розвитком суспільних відносин існуючий в Конституції України перелік підстав для звільнення судді може змінюватися (у встановленому порядку). Цей процес закономірний, однак важливо підкреслити, що в такій площині зміни стосовно підстав для звільнення судді не можуть мати "разового" застосування. Не менш важливим є те, що в аспекті існуючого правового регулювання звільнення судді з посади в будь-якому випадку є наслідком настання обставин, які об`єктивно унеможливлюють подальше перебування на цій посаді і завданням ВРП є з`ясувати ці обставини та надати їм правову оцінку.
У цій справі позивачку звільнено з посади судді на підставі розділу XV "Перехідні положення" Конституції України (підпункту 4 пункту 161) - виявлення за результатами кваліфікаційного оцінювання невідповідності судді займаній посаді за критеріями компетентності.
Насамперед зауважимо, що ця структурна частина нормативно-правового акта за своїм призначенням, а навіть відповідним найменуванням ("перехідні положення") повинна містити норми, спрямовані на регулювання проміжних (тимчасових) відносин, які існуватимуть якийсь час допоки не будуть вичерпані у зв`язку з запровадженням нового чи внесенням змін до існуючого нормативно-правового регулювання певної сфери суспільних відносин.
Перехідні положення регламентують правовідносини, які виникли до набрання чинності законом, питання вирішення справ, які знаходяться у провадженні, питання можливості зворотньої дії закону. Можуть визначати порядок чи умови дії інших законів чи певних їх приписів, врегульовувати правовідносини, які виникають у зв`язку з набранням чинності новим законом.
Тобто за суттю норми "перехідних положень" закону (у тому числі і Конституції України як фундаментального установчого акта держави) повинні сприяти реалізації введених ним змін, однак не підміняти їх. Маємо на увазі те, що в перехідних положеннях за їхнім призначенням не може бути норм, які б доповнювали основний текст як ординарного (звичайного) закону, так і Конституції України як базового документа, який визначає орієнтири подальшого розвитку держави і суспільства, розширюючи/доповнюючи в такий спосіб його (основний) зміст на певний проміжок часу. В аспекті цієї справи і наведених вище міркувань наголосимо, що особливо гостро це стосується формування і функціонування професійного суддівського корпусу як складової державної влади в Україні.
В абзаці другому пункту Висновку у справі № 1-16/2008 від 15 січня 2008 року за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України щодо удосконалення системи місцевого самоврядування вимогам статей 157 і 158 Конституції України (справа про внесення змін до статей 85, 118, 119, 133, 136, 140, 141, 142, 143 Конституції України) Конституційний Суд України зазначив, що Перехідні положення Конституції України спрямовані на її запровадження в життя. Значна частина перехідних положень згодом вичерпує свою дію і має лише історичне значення.
В окремій думці стосовно Висновку Конституційного Суду України у справі за зверненням Верховної Ради України про надання висновку щодо відповідності законопроекту про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) вимогам статей 157 і 158 Конституції України суддя Конституційного Суду України О. М. Литвинов наголосив на тому, що пропоновані у законопроекті положення підпункту 4 пункту 161 розділу XV "Перехідні положення" Основного Закону України містять суттєві алогізми. Так, ними передбачено, що з дня набрання чинності Законом України "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)" створюються правові наслідки до набрання ним чинності, тобто складається парадоксальна ситуація, за якої ще нечинний конституційний закон вже врегульовує правовідносини у минулому.
Стосовно пропонованих законопроектом положень підпункті 4 пункту 161 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України щодо оцінювання суддів, яке відображає існуюче законодавче регулювання, суддя звернув увагу на те, що Конституційний Суд України у Рішенні від 19 листопада 2013 року № 10-рп/2013 наголошував, що в Основному Законі України закріплено вичерпний перелік підстав для звільнення судді з посади, що унеможливлює законодавче розширення чи звуження цього переліку (абзац третій підпункту 3.1 пункту 3 мотивувальної частини). Проте в Конституції України та пропонованих до нього законодавчих змін не міститься такої підстави для звільнення судді з посади, як "невідповідність судді займаній посаді за критеріями компетентності, професійної етики або доброчесності чи відмова судді від такого оцінювання".
Крім того, як зазначається в окремій думці, у пункті 48 Висновку Венеційської комісії щодо пропозицій стосовно внесення змін до проекту Закону про внесення змін до Конституції щодо посилення незалежності суддів України від 10 грудня 2013 року № 747/2013 зазначено, що кваліфікаційний тест для всіх діючих суддів є дуже делікатним питанням; кваліфікаційні тести для всіх діючих суддів можуть поставити під загрозу незалежність суддів, а тому їх слід уникати; проблеми з кваліфікацією суддів мають вирішуватися шляхом ефективного дисциплінарного провадження в окремих випадках.
В абзаці п`ятому пункту 6 окремої думки до цього самого Висновку суддя Конституційного Суду України М. І. Мельник зазначив, що у законопроекті [законопроект про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя) (реєстр. № 3524)] передбачено особливу підставу для звільнення судді з посади - виявлення невідповідності судді займаній посаді за результатами оцінювання (підпункт 4 пункту 16-1 розділу XV "Перехідні положення" Конституції України). Особливість цієї підстави зумовлюється тим, що вона, по-перше, передбачена не статтею 126 Конституції України у пропонованій законопроектом редакції, яка містить вичерпний перелік підстав для звільнення судді, а розділом XV "Перехідні положення" Основного Закону України, по-друге, є наслідком лише оцінювання, а не результатом дисциплінарного чи кримінального провадження. Таке оцінювання пропонується здійснювати за критеріями компетентності, професійної етики та доброчесності, які складно формалізувати, що також неминуче привнесе у процедуру звільнення судді з посади за цією підставою істотний суб`єктивізм.