ПОСТАНОВА
Іменем України
27 грудня 2019 року
Київ
справа №344/17355/15-а
адміністративне провадження №К/9901/9274/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Калашнікової О.В.,
суддів - Білак М.В., Жука А.В.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №344/17355/15-а
за позовом Депутатів Івано-Франківської міської ради сьомого демократичного скликання ОСОБА_1, ОСОБА_2 до Івано-Франківської міської ради, міського голови міста Івано-Франківськ Марцінківа Руслана Романовича, ОСОБА_3 про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Депутатів Івано-Франківської міської ради сьомого демократичного скликання ОСОБА_1, ОСОБА_2 на постанову Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 25 березня 2016 року (прийняту у складі головуючого судді - Польської М.В.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року (прийняту у складі колегії суддів: головуючого судді - Бруновської Н.В., суддів: Гулида Р.М., Шавеля Р.М.)
І. Суть спору
1. В грудні 2015 року депутат Івано-Франківської міської ради ОСОБА_2 звернувся до суду із адміністративним позовом до Івано-Франківської міської ради, міського голови м. Івано-Франківська Марцінківа Р.Р. про визнання протиправною бездіяльність міського голови міста в частині неповідомлення депутатів про проект порядку денного 1-ї сесії Івано-Франківської міської ради; визнання протиправною бездіяльність міського голови міста в частині незабезпечення голосування за кожне з питань порядку денного окремо; визнання протиправними дії міського голови міста в частині не забезпечення голосування за проект порядку денного "в цілому"; визнання протиправною бездіяльність Івано-Франківської міської ради в частині не доведення у встановленому порядку до відома депутатів проектів рішень від 01.12.2015р. №02-01, №03-01, №04-01, №05-01, №06-01; визнання протиправною бездіяльність Івано-Франківської міської ради в частині не доведення до відома територіальної громади міста проектів рішень від 01.12.2015р. №02-01, №03-01, №04-01, №05-01, №06-01; визнання протиправними та скасування рішень Івано-Франківської міської ради від 01.12.2015р. №02-01, №03-01, №04-01, №05-01, №06-01;
2. Депутат Івано-Франківської міської ради ОСОБА_1 в грудні 2015 року звернулась до суду із адміністративним позовом до Івано-Франківської міської ради, міського голови м.Івано-Франківська Марцінківа Р.Р. про визнання протиправною бездіяльність міського голови міста в частині неповідомлення депутатів про проект порядку денного 1-ї сесії Івано-Франківської міської ради; визнання протиправною бездіяльність міського голови міста в частині незабезпечення голосування за кожне з питань порядку денного окремо; визнання протиправною дії міського голови міста в частині забезпечення голосування за проект порядку денного "в цілому"; визнання протиправною бездіяльність Івано-Франківської міської ради в частині не доведення у встановленому порядку до відома депутатів проектів рішень від 01.12.2015р. №02-01, №03-01, №04-01, №05-01, №06-01; визнання протиправною бездіяльність Івано-Франківської міської ради в частині не доведення до відома територіальної громади міста проектів рішень від 01.12.2015р. №02-01, №03-01, №04-01, №05-01, №06-01; визнання протиправними та скасування рішень Івано-Франківської міської ради від 01.12.2015р. №02-01, №03-01, №04-01, №05-01, №06-01;
3. Ухвалою суду першої інстанції від 04 лютого 2016 року зазначені позовні заяви об`єднано в одне провадження.
4. Ухвалою Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 04 лютого 2016 року залучено до участі у справі за адміністративним позовом ОСОБА_2 до Івано-Франківської міської ради, міського голови м. Івано-Франківська Марцінківа Р.Р., співвідповідачем ОСОБА_3 (колишнього секретаря Івано-Франківської міської ради) в частині вимог, а саме: визнання протиправною бездіяльність колишнього секретаря Івано-Франківської міської ради в частині не доведення у встановленому порядку до відома депутатів проектів рішень від 01.12.2015р. №02-01, №03-01, №04-01, №05-01, №06-01; визнання протиправною бездіяльність колишнього секретаря Івано-Франківської міської ради в частині не доведення до відома територіальної громади міста проектів рішень від 01.12.2015р. №02-01, №03-01, №04-01, №05-01, №06-01.
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
5. В результаті чергових виборів 25 жовтня 2015 року, зокрема, депутатів місцевих рад та міського голови, обраний міський голова міста Івано-Франківська Марцінків Р.Р. та сформовано новообраний склад Івано-Франківської міської ради.
6. Постановою Івано-Франківської міської виборчої комісії від 25 листопада 2015 року №78 зареєстровано депутатами Івано-Франківської міської ради сьомого скликання (всього 42 депутата) в тому числі: ОСОБА_2 (Івано-Франківська міська організація політичної партії "Українське об`єднання патріотів - Укроп"), ОСОБА_1 (Івано-Франківська міська організація політичної партії "Об`єднання "Самопоміч").
7. На першому засіданні сесії 01 грудня 2015 року було прийнято ряд рішень, в тому числі що оскаржуються: рішення №2-1 "Про обрання секретаря міської ради", №3-1 "Про утворення комісій міської ради", №4-1 "Про затвердження структури виконавчих органів ради, загальної чисельності апарату ради та її виконавчих органів", №5-1 "Про затвердження Регламенту виконавчого комітету, виконавчих органів Івано-Франківської міської ради", №6-1 "Про утворення виконавчого комітету".
8. ОСОБА_2 та ОСОБА_1 вважають що дані рішення впливають на їх права та інтереси, на інтереси громади, оскільки прийняті без дотримання процедур встановлених законодавством. Зокрема, скаржники зазначають, що проект порядку денного першої сесії їм не надано; проекти всіх рішень, які є предметом оскарження не були опубліковані на офіційному сайті Івано-Франківської міської ради та у відповідних виданнях, а самі проекти цих рішень не надано частині депутатів для вивчення; проекти рішень не проходили обговорення в профільних, постійно діючих, тимчасових комісіях міської ради; не відомо хто є розробником таких проектів рішень та за чиєю ініціативою внесені проекти до порядку денного; серед створених комісій відсутня комісія з питань депутатської етики, запобігання та врегулювання конфлікту інтересів, поводження з майном; 27 депутатів, що ввійшли до складу комісій надали згоду на входження в склад ще до початку сесії.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
9. Постановою Івано-Франківського міського суду Івано-Франківської області від 25 березня 2016 року, залишеним без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 09 листопада 2016 року, в задоволенні позову відмовлено.
9.1. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що зважаючи на формування порядку денного на сесії міської ради та винесення, як наслідок, проектів рішень безпосередньо на сесії міським головою, в діях якого судами порушень не встановлено, міська рада після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, приймала необхідною кількістю голосів такі рішення, зокрема, рішення, що оскаржуються, не порушивши вимог законодавства, як і не порушив законодавство колишній секретар ОСОБА_3, тому підстав для визнання таких рішень незаконними в судовому порядку та їх скасування немає.
IV. Касаційне оскарження
10. У касаційній скарзі позивачі, посилаючись на порушення судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просять скасувати оскаржувані судові рішення та прийняти нове рішення про задоволення позову.
10.1. В обґрунтування касаційної скарги вказують, що оскаржувані рішення Івано-Франківської міської ради безпосередньо впливають на права та інтереси позивачів, які згідно Протоколу про результати виборів депутатів Івано-Франківської обласної ради у багатомандатному виборчому окрузі на чергових виборах депутатів місцевих рад та сільських, селищних, міських голів у багатомандатному виборчому окрузі з виборів депутатів Івано-Франківської міської ради, що відбулись 25 жовтня 2015 року є депутатами Івано-Франківської міської ради та опосередковано впливають на права та інтереси територіальної громади міста Івано-Франківськ, частини якої представляють позивачі.
10.2. У запереченні на касаційну скаргу Івано-Франківська міська рада посилається на те, що оскаржувані рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з дотриманням норм процесуального права, на підставі повно та всебічно з`ясованих обставинах справи, а тому не підлягають скасуванню.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
11. Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
12. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до частини 1 статті 10 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
13. Частиною третьою статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради України і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
14. Згідно з пунктом 30 частини 1 статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування" виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються такі питання: прийняття рішень про звернення до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад у сфері їх спільних інтересів, а також повноваження районних, обласних рад та їх органів.
15. Відповідно до частин 7 та 8 статті 45 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" строк повноважень місцевої ради, обраної на чергових місцевих виборах, визначається Конституцією України. Повноваження місцевої ради, обраної на позачергових, повторних або перших виборах, закінчуються в день відкриття першої сесії відповідної ради, обраної на наступних (чергових або позачергових) виборах.
16. Відповідно до частин 1-4, 10, 13-15 та 17 статті 46 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
16.1. Перша сесія новообраної сільської, селищної, міської ради скликається відповідною територіальною виборчою комісією не пізніш як через два тижні після реєстрації новообраних депутатів ради в кількості, яка забезпечує повноважність складу ради відповідно до статті 45 цього Закону. Перше пленарне засідання першої сесії відкриває голова зазначеної територіальної виборчої комісії, який інформує раду про підсумки виборів депутатів, а також про підсумки виборів відповідно сільського, селищного, міського голови. З моменту визнання повноважень депутатів ради нового скликання та новообраного сільського, селищного, міського голови відповідно до статті 42 цього Закону головує на пленарних засіданнях ради першої сесії новообраний голова.
16.2. Наступні сесії ради скликаються: сільської, селищної, міської - відповідно сільським, селищним, міським головою; районної у місті, районної, обласної - головою відповідної ради.
16.3. Рішення про скликання сесії ради відповідно до частин 4, 6 та 8 цієї статті доводиться до відома депутатів і населення не пізніш як за 10 днів до сесії, а у виняткових випадках - не пізніш як за день до сесії із зазначенням часу скликання, місця проведення та питань, які передбачається внести на розгляд ради.
16.4. Пропозиції щодо питань на розгляд ради можуть вноситися сільським, селищним, міським головою, постійними комісіями, депутатами, виконавчим комітетом ради, головою місцевої державної адміністрації, головою районної, обласної ради, загальними зборами громадян.
16.5. Не пізніш як на другій сесії затверджується регламент роботи відповідної ради, а також положення про постійні комісії ради.
16.6. Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються і Регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
16.7. Сесії ради проводяться гласно із забезпеченням права кожного бути присутнім на них, крім випадків, передбачених законодавством. Порядок доступу до засідань визначається радою відповідно до закону.
17. З гідно з частиною 10 статті 59 Закону України від 21 травня 1997 року №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
18. Відповідно до частини 2 статі 2 Закону України від 11 липня 2002 року № 93-IV "Про статус депутатів місцевих рад" депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу зобов`язаний виражати і захищати інтереси відповідної територіальної громади та її частини - виборців свого виборчого округу, виконувати їх доручення в межах своїх повноважень, наданих законом, брати активну участь у здійсненні місцевого самоврядування.
19. Статтею 11 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" визначено, що у виборчому окрузі депутат місцевої ради має право: 1) офіційно представляти виборців свого виборчого округу та інтереси територіальної громади в місцевих органах виконавчої влади, відповідних органах місцевого самоврядування, підприємствах, установах і організаціях незалежно від форми власності з питань, що належать до відання органів місцевого самоврядування відповідного рівня; 2) брати участь з правом дорадчого голосу у засіданнях інших місцевих рад та їх органів, загальних зборах громадян за місцем проживання, засіданнях органів самоорганізації населення, що проводяться в межах території його виборчого округу; 3) порушувати перед органами і організаціями, передбаченими пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадовими особами, а також керівниками правоохоронних та контролюючих органів питання, що зачіпають інтереси виборців, та вимагати їх вирішення; 4) доступу до засобів масової інформації комунальної форми власності з метою оприлюднення результатів власної депутатської діяльності та інформування про роботу ради в порядку, встановленому відповідною радою; 5) вносити на розгляд органів і організацій, передбачених пунктом 1 частини першої цієї статті, та їх посадових осіб пропозиції з питань, пов`язаних з його депутатськими повноваженнями у виборчому окрузі відповідно до закону, брати участь у їх розгляді.
19.1. При здійсненні депутатських повноважень депутат місцевої ради має також право: 1) на депутатське звернення, депутатський запит, депутатське запитання; 2) на невідкладний прийом; 3) вимагати усунення порушень законності і встановлення правового порядку.
19.2. Депутат місцевої ради є відповідальним перед виборцями свого виборчого округу і їм підзвітним. У своїй роботі у виборчому окрузі взаємодіє з органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, органами самоорганізації населення, трудовими колективами, об`єднаннями громадян.
20. Згідно з статтею 15 Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" депутат місцевої ради як представник інтересів територіальної громади, виборців свого виборчого округу у разі виявлення порушення прав та законних інтересів громадян або інших порушень законності має право вимагати припинення порушень, а в необхідних випадках звернутися до відповідних місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб, а також до правоохоронних і контролюючих органів та їх керівників з вимогою вжити заходів щодо припинення порушень законності.