ПОСТАНОВА
Іменем України
27 грудня 2019 року
м.Київ
справа №826/15235/18
провадження №К/9901/28355/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою заступника прокурора міста Києва
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.09.2019 (головуючий суддя Безименна Н.В., судді Аліменко В.О., Кучма А.Ю.)
у справі №826/15235/18
за позовом Заступника прокурора Донецької області в інтересах держави
до Державної служби геології та надр України,
третя особа: Товариство з обмеженою відповідальністю "Виробниче об`єднання "Шахтобуд" про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії,
І. РУХ СПРАВИ
1. У вересні 2018 року заступник прокурора Донецької області звернувся в інтересах держави до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовною заявою до Державної служби геології та надр України за участі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні відповідача Товариства з обмеженою відповідальністю "Виробниче об`єднання "Шахтобуд", в якій просив суд:
- визнати протиправними дії відповідача щодо прийняття наказу від 04.07.2018 за №227 та видачі дозволу від 30.07.2018 за №6272;
- визнати протиправним та скасувати наказ відповідача від 04.07.2018 за №227 в частині надання Товариства з обмеженою відповідальністю "Виробниче об`єднання "Шахтобуд" спеціального дозволу на користування надрами;
- визнати протиправним та скасувати спеціальний дозвіл на користування надрами від 30.07.2018 №6272 виданий Товариству з обмеженою відповідальністю "Виробниче об`єднання "Шахтобуд".
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 06.06.2019 у справі №826/15235/18 в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
3. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.09.2019 у справі №826/15235/18 рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 06.06.2019 скасовано, адміністративний позов заступника прокурора Донецької області в інтересах держави до Державної служби геології та надр України, третя особа Товариство з обмеженою відповідальністю "Виробниче об`єднання "Шахтобуд" про визнання протиправними дій, зобов`язати вчинити дії - залишено без розгляду.
4. Заступник прокурора міста Києва з постановою суду апеляційної інстанції не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 12.09.2019 у справі №826/15235/18 та направити справу до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду справи.
5. Ухвалою Верховного Суду від 23.10.2019 відкрито касаційне провадження у справі №826/15235/18.
6. До Верховного Суду надійшли відзиви на касаційну скаргу від відповідача і третьої особи, в яких вони просять суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що 04.07.2018 Державною службою геології та надр України видано наказ №227 "Про надання спеціальних дозволів на користування надрами", яким, відповідно до п.8 Порядку надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30.05.2011 №615, у зв`язку з наявністю підстав для надання спеціальних дозволів на користування надрами та враховуючи пропозиції Комісії з питань надрокористування (протокол від 25.06.2018 №7/2018), надано спеціальний дозвіл на користування надрами відповідно до, зокрема, пп.1 п.8 Порядку (додаток 1 до цього наказу), в тому числі Товариству з обмеженою відповідальністю "Виробниче об`єднання "Шахтобуд" на видобування тугоплавкої глини у Никифорівському родовищі Донецької області на 20 років.
8. На підставі вказаного наказу відповідачем 30.07.2018 було видано Товариству з обмеженою відповідальністю "Виробниче об`єднання "Шахтобуд" спеціальний дозвіл на користування надрами №6272 на видобування тугоплавких глин, придатних для виготовлення керамічної плитки для підлоги та керамічних глин, придатних для виробництва цегли та каменів керамічних рядових Никифорівського родовища Бахмутського району Донецької області.
9. Вважаючи протиправними означені наказ відповідача та дозвіл, а також дії щодо їх видачі, заступник прокурора Донецької області звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДУ АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
10. Залишаючи без руху позовну заяву заступника прокурора Донецької області, апеляційний адміністративний суд керувався тим, що всупереч вимогам ч.ч.3, 5 ст.53 КАС України, ч.3 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" у позовній заяві не обґрунтовано, що захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює відповідний орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. Фактично, в позові лише зазначено, що Державна служба геології та надр України, яка є відповідачем у справі, є органом державного контролю у сфері охорони та використання надр.
11. Шостий апеляційний адміністративний суд відзначив, що, подаючи відповідний позов в інтересах держави, заступник прокурора Донецької області не зазначав про відсутність повноважень на звернення до суду з такими позовними вимогами у органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження у сфері охорони, геологічного вивчення та раціонального використання надр та не довів відсутність таких органів, і про нездійснення або неналежним чином здійснення захисту інтересів держави такими органами, що надавало б йому право на звернення до суду в інтересах держави з цим позовом.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
12. У касаційній скарзі заступник прокурора міста Києва наголошує, що висновки суду апеляційної інстанції, що прокуратурою не надано доказів, що захист відповідних інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження є помилковими та зроблені в порушення вимог ст. 53, 242 КАС України.
13. Скаржник, з посиланням на постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, зазначає про те, що незгода суду з наведеним у позовній заяві обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду.
14. На думку прокурора, суб`єктом владних повноважень, який має здійснювати контроль за раціональним використанням надр є Державна служба геології та надр, яка виступає відповідачем у цій справі і немає іншого органу, який уповноважено законом здійснювати відповідні контрольні функції.
15. Заступник прокурора міста Києва посилається на те, що вказана справа становить значний суспільний інтерес у сфері надрокористування, а тому обраний спосіб захисту спрямований на захист інтересів держави.
У касаційній скарзі прокурор звертає увагу на те, що апеляційним адміністративним судом не були спростовані доводи про те, що під час прийняття відповідачем спірних рішень без відповідних правових підстав, всупереч встановленому законом порядку, фактично було порушено право власності Українського народу на надра, підірвано авторитет держави у цій сфері, яка відповідно до Конституції України забезпечує неухильне дотримання органами державної влади та органами місцевого самоврядування їх посадовими особами норм чинного законодавства під час здійснення своїх повноважень.
16. У відзивах на касаційну скаргу відповідач і третя особа посилаються на те, що суд апеляційної інстанції зробив законні і обґрунтовані висновки щодо відсутності підстав для звернення до суду у цій справі.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, у межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
18. Відповідно до ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених ст. 169 цього Кодексу.
19. Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
20. Згідно з ч.ч. 3, 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
21. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
22. Таким чином, прокурор у визначених Законом випадках має право на представництво інтересів держави або конкретної особи (громадянина України, іноземця або особи без громадянства), якщо таке представництво належним чином обґрунтоване, проте не на представництво інтересів суспільства в цілому, на що в даному випадку вказує позивач обґрунтовуючи заявлений позов.
23. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
24. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.
25. Тобто, підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
26. Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
27. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".