ПОСТАНОВА
Іменем України
27 грудня 2019 року
Київ
справа №826/12583/16
адміністративне провадження №К/9901/2155/17, №К/9901/2202/17
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Кабінету Міністрів України, Державної санітарно-епідеміологічної служби України, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: Міністерство охорони здоров`я України, про визнання протиправними та скасування розпорядження, наказу, поновлення на роботі, провадження в якій відкрито
за касаційними скаргами Кабінету Міністрів України та Державної санітарно-епідеміологічної служби України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.07.2017 (колегія суддів у складі: Арсірія Р. О., Кузьменка В. А., Огурцова О. П.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2017 (колегія суддів у складі: Кузьмишиної О. М., Глущенко Я. Б., Шелест С. Б.), -
ВСТАНОВИВ:
Обставини справи
У серпні 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Кабінету Міністрів України (далі - відповідач-1, КМУ, Уряд), Державної санітарно-епідеміологічної служби України (далі - відповідач-2, Держсанепідслужба України), де третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - Міністерство охорони здоров`я України, в якому просив: визнати протиправним та скасувати розпорядження КМУ від 13.07.2016 № 483-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Держсанепідслужби України"; визнати протиправним та скасувати наказ Держсанепідслужби України від 13.07.2016 № 99-к "Про оголошення розпоряджень КМУ від 13.07.2016 № 483-р"; поновити позивача з 13.07.2016 на посаді заступника Голови Держсанепідслужби України; допустити негайне виконання постанови суду в частині його поновлення на посаді заступника Голови Держсанепідслужби України.
Позовні вимоги мотивовано тим, що оскаржуване розпорядження відповідача-1 та наказ відповідача-2 прийняті з порушенням норм чинного законодавства, якими чітко визначена процедура звільнення з відповідних посад.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 26.07.2017, залишеною без змін Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2017, позов задовольнив повністю.
Судові рішення мотивовані тим, що матеріали справи не містять доказів, що ОСОБА_1 повідомлено належним чином, тобто за 2 місяці до його звільнення із займаної посади, у зв`язку із реорганізацією Держсанепідслужби України, яка передбачена пунктом 1 постанови КМУ від 10.09.2014 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади". Крім того, відсутні докази і того, що позивачу запропоновано іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. Водночас суди попередніх інстанцій зазначають, що постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 08.02.2016 у справі № 826/19641/14 визнано протиправним та скасовано абзац 2 пункту 1 постанови КМУ від 10.09.2014 "Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади" в частині реорганізації Держсанепідслужби України. Крім того, суди зазначають про відсутність доказів, що Комісією з питань вищого корпусу державної служби внесено пропозицію КМУ про звільнення позивача з посади заступника Голови Держсанепідслужби України. Таким чином, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що розпорядження КМУ від 13.07.2016 № 483-р "Про звільнення ОСОБА_1 з посади заступника Голови Держсанепідслужби України" прийнято з порушенням законодавчо закріпленої процедури звільнення, а тому є протиправним та підлягає скасуванню. З огляду на викладене, наказ Держсанепідслужби України від 13.07.2016 № 99-к "Про оголошення розпоряджень Кабінету Міністрів України від 13.07.2016 № 483-р та № 486-р", виданий на підставі зазначеного розпорядження КМУ, також є протиправним та підлягає скасуванню.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач-1 подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. В обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на те, що Уряд наділений повноваженнями призначати та звільняти з посади заступників керівника центральних органів виконавчої влади. На виконання частини третьої статті 14 Закону України "Про державну службу" Урядом було прийнято розпорядження від 13.07.2016 № 490-р "Про утворення Комісії з питань вищого корпусу державної служби та затвердження її персонального складу", яке набрало чинності в день його прийняття та після звільнення позивача. В свою чергу, пропозиція Міністерства охорони здоров`я України щодо звільнення з посади позивача підготовлена та подана до Секретаріату КМУ 08.07.2016, ще до створення Комісії з питань вищого корпусу. Разом з тим, скаржник зазначає, що позивач перебував у трудових відносинах безпосередньо з Держсанепідслужбою України, а не з КМУ. Таким чином, вважає, що при прийнятті розпорядження від 13.07.2016 № 483-р Уряд діяв в межах повноважень та відповідно до чинного законодавства і ніяким чином не порушив трудові права та інтереси позивача. Крім того, зазначає, що позивач був головою комісії з реорганізації Держсанепідслужби України, а тому не міг не знати про реорганізацію Держсанепідслужби України. Також наголошує на тому, що доручення № 55 від 06.06.2016, яке видано Держсанепідслужбою України на ім`я ОСОБА_2, який не є її працівником та видане ОСОБА_1, не може підтверджувати належність позиції по справі відповідача-2, адже на момент звернення до суду із заявою про визнання позову, позивач не виконував повноваження Голови ліквідаційної комісії Держсанепідслужби України (розпорядження від 23.08.2016 № 596-р), а тому не був уповноважений діяти від імені відповідача-2 та видавати довіреності на представництво інтересів Держсанепідслужби України.
Також не погоджуючись з прийнятими рішеннями судів попередніх інстанцій касаційну скаргу подав відповідач-2. В ній, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог позивача. В обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на те, що позивач був головою комісії з реорганізації Держсанепідслужби України, а тому не міг не знати про реорганізацію Держсанепідслужби України. Також зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав правової оцінки діям суду першої інстанції щодо доручення № 55 від 06.06.2016, яке видане Держсанепідслужбою України на ім`я ОСОБА_2, який не є її працівником та видане ОСОБА_1 . Вказує на те, що судом першої інстанції в ухвалі від 08.11.2017 не відреаговано щодо заяви від 08.11.2016 про визнання позову. Дана заява зачіпає інтереси КМУ, тому суд повинен був виходити з приписів частини четвертої статті 112 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України). Крім того, вважає, що суди попередніх інстанцій повинні були залучити до участі у справі в якості третьої особи Комісію з питань вищого корпусу державної служби.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу КМУ просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Третя особа заяву про приєднання до касаційних скарг відповідачів або відзиву на них не надала.
Рух касаційної скарги
20.11.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Держсанепідслужби України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.07.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2017 у справі № 826/12583/16.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20.11.2017 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Штульман І. В., судді Рецебуринський Ю. Й., Загородній А. Ф. для розгляду судової справи № 826/12583/16.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 22.11.2017 касаційну скаргу Держсанепідслужби України залишено без руху.
04.12.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.07.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2017 у справі № 826/12583/16.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04.12.2017 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Штульман І. В., судді Рецебуринський Ю. Й., Загородній А. Ф. для розгляду судової справи № 826/12583/16.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 05.12.2017 відкрив касаційне провадження за скаргою Кабінету Міністрів України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.07.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2017. Відмовив в зупиненні виконання оскаржуваних судових рішень.
15.12.2017 набрав чинності Закон України від 03.10.2017 № 2147-VІІІ "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, КАС України та інших законодавчих актів".
Статтею 327 КАС України в редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
22.12.2017 вказані касаційні скарги надійшли до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
Протоколами автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 22.12.2017 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Желтобрюх І. Л., судді Білоус О. В., Смокович М. І. для розгляду судової справи № 826/12583/16.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 05.01.2018 відкрив касаційне провадження за скаргою Держсанепідслужби України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.07.2017 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 08.11.2017.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 01.07.2019 № 876/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/12583/16 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І. Л.
Протоколами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.07.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж. М., судді Жук А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 826/12583/16.
Ухвалою Верховного Суду від 26.12.2019 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд у попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Як встановлено судами попередніх інстанцій, розпорядженням КМУ від 16.10.2014 № 992-р ОСОБА_1 призначено на посаду заступника Голови Держсанепідслужби України.
Розпорядженням КМУ від 16.10.2014 № 994-р "Про тимчасове покладення виконання обов`язків Голови Державної санітарно-епідеміологічної служби України на ОСОБА_1 " на позивача тимчасово покладено виконання обов`язків Голови Держсанепідслужби України.
Відповідно до наказу Держсанепідслужби України від 21.10.2014 № 79-к позивач приступив до виконання обов`язків з 21.10.2014.
01.07.2016 позивачу оголошено підозру у вчинені злочину, передбаченого частиною четвертою статті 368 Кримінального кодексу України.
Розпорядженням КМУ від 13.07.2016 № 483-р на підставі пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" ОСОБА_1 звільнено з посади заступника Голови Держсанепідслужби України.
Розпорядженням КМУ від 13.07.2016 № 486-р визнано таким, що втратило чинність розпорядження КМУ від 16.10.2014 № 994-р "Про тимчасове покладення виконання обов`язків Голови Держсанепідслужби України на ОСОБА_1 ".
Наказом Держсанепідслужби України від 13.07.2016 № 99-к "Про оголошення розпоряджень КМУ від 13.07.2016 № 483-р та № 486-р" визнано такими, що втратили чинність накази Держсанепідслужби України від 21.10.2014 № 79-к та № 80-к.
Вважаючи розпорядження КМУ від 13.07.2016 № 483-р та наказ Держсанепідслужби України від 13.07.2016 № 99-к протиправними та такими, що підлягають скасуванню, позивач звернувся до суду з відповідними позовними вимогами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
За правилами частини третьої статті 3 КАС України (в чинній редакції) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Частиною третьою статті 2 КАС України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) передбачено, що у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Відповідно до статті 5-1 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП України, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) держава гарантує працездатним громадянам, які постійно проживають на території України, зокрема, правовий захист від необґрунтованої відмови у прийнятті на роботу і незаконного звільнення, а також сприяння у збереженні роботи.
Пунктом 1 частини першої статті 40 КЗпП України передбачено, що трудовий договір, укладений на невизначений строк, а також строковий трудовий договір до закінчення строку його чинності можуть бути розірвані власником або уповноваженим ним органом лише у випадках, зокрема, змін в організації виробництва і праці, в тому числі ліквідації, реорганізації, банкрутства або перепрофілювання підприємства, установи, організації, скорочення чисельності або штату працівників;
Частиною другою статті 40 КЗпП України передбачено, що звільнення з підстав, зазначених у пунктах 1, 2 і 6 цієї статті, допускається, якщо неможливо перевести працівника, за його згодою, на іншу роботу.
Приписами статті 36 КЗпП України визначено, що у разі зміни власника підприємства, а також у разі його реорганізації (злиття, приєднання, поділу, виділення, перетворення) дія трудового договору працівника продовжується. Припинення трудового договору з ініціативи власника або уповноваженого ним органу можливе лише у разі скорочення чисельності або штату працівників (пункт 1 частини першої статті 40).
Статтею 49-2 КЗпП України передбачено, що про наступне вивільнення працівників персонально попереджають не пізніше ніж за два місяці. При вивільненні працівників у випадках змін в організації виробництва і праці враховується переважне право на залишення на роботі, передбачене законодавством. Одночасно з попередженням про звільнення у зв`язку із змінами в організації виробництва і праці власник або уповноважений ним орган пропонує працівникові іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації. При відсутності роботи за відповідною професією чи спеціальністю, а також у разі відмови працівника від переведення на іншу роботу на тому самому підприємстві, в установі, організації працівник, на власний розсуд, звертається за допомогою до державної служби зайнятості або працевлаштовується самостійно. У разі якщо вивільнення є масовим відповідно до статті 48 Закону України "Про зайнятість населення", власник або уповноважений ним орган доводить до відома державної служби зайнятості про заплановане вивільнення працівників.
Згідно з положеннями пункту 4 частини першої статті 83 Закону України від 10.12.2015 № 889-VIII "Про державну службу" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державна служба припиняється, зокрема, за ініціативою суб`єкта призначення відповідно до статті 87 цього Закону.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу" підставами для припинення державної служби за ініціативою суб`єкта призначення є, зокрема, скорочення чисельності або штату державних службовців, ліквідація державного органу, реорганізація державного органу у разі, коли відсутня можливість пропозиції іншої рівноцінної посади державної служби, а в разі відсутності такої пропозиції - іншої роботи (посади державної служби) у цьому державному органі.