ПОСТАНОВА
Іменем України
27 грудня 2019 року
Київ
справа №754/4491/16-а
касаційне провадження №К/9901/13723/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Саприкіної І.В., Рибачука А.І.
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Деснянського районного суду міста Києва (суддя: Галась І.А.) від 06.09.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду (головуючий суддя: Сорочко Є.О., судді: Земляна Г.В., Межевич М.В.) від 02.11.2016 у справі № 754/4491/16-а за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві про визнання протиправними дій та скасування постанови,
В С Т А Н О В И В:
В квітні 2016 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивач) звернувся до Деснянського районного суду міста Києва з адміністративним позовом до Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в місті Києві (далі - відповідач), в якому просив:
визнати дії головного інспектора Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в м. Києві Євдокименка А.В. щодо складання постанов про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівельної діяльності від 24.03.2016 №64/16/10/26-25/2403/02/2 та 65/16/10/26-26/2403/02/2 незаконним;
визнати протиправними та скасувати постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері будівельної діяльності №64/16/10/26-25/2403/02/2 від 24.03.2016 та №65/16/10/26-26/2403/02/2 від 24.03.3016.
На обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що 10.03.2016 головним інспектором департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції в м. Києві Євдокименко А.В. було проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, за результатами якої було складено акт перевірки та протокол про правопорушення у сфері містобудівної діяльності. Під час перевірки були виявлені наступні правопорушення:
1) власником реконструйовано нежитлові приміщення магазину, шляхом влаштування туалету із приєднанням до системи будинкової каналізації у допоміжному приміщенні №2 без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги частини першої статті 34, частини першої статті 36 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI);
2) самовільно реконструйовані нежитлові приміщення магазину експлуатуються без прийняття в експлуатацію, чим порушено вимоги частини восьмої статті 39 Закону №3038-VI .
Стверджував про безпідставне зазначення відповідачем в акті перевірки, що нежитлові приміщення належать позивачу, як фізичній особі-підприємцю, проте зазначені нежитлові приміщення належать йому на підставі договору купівлі-продажу приміщення №887 від 30.05.2001, як фізичній особі. Позивач не погоджується з рішенням про притягнення його до відповідальності, оскільки згідно із вимогами Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон №208/94-ВР) штраф накладається виключно на юридичних осіб та фізичних осіб - підприємців. Стверджував, що нежитлові приміщення, які належать позивачу на праві приватної власності згідно договору купівлі-продажу приміщення №887 від 30.05.2001 були передані йому попереднім власником у такому стані, в якому вони перебувають на сьогоднішній день.
Постановою Деснянського районного суду м. Києва від 06.09.2016, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 02.11.2016, адміністративний позов задоволений частково: скасовані постанови про накладення штрафу в сфері містобудівної діяльності від 24.03.2016 №64/16/10/26-25/2403/02/2 та №65/16/10/26-26/2403/02/2.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що позивач не є суб`єктом правопорушення за нормами Закону №208/94-ВР, оскільки є власником та здає вказане приміщення в оренду як фізична особа, а не як фізична особа-підприємець. Отже, відповідач неправомірно застосував норми закону, за яким позивач не може бути суб`єктом відповідальності.
Не погоджуючись із з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нове рішення про відмову у задоволенні позову.
В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник послався на порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права. Стверджує, що Департамент є територіальним органом структурним підрозділом апарату Держархбудінспекції і не має статусу юридичної особи у зв`язку із чим не може виступати самостійним учасником адміністративного процесу. Проте подане скаржником клопотання про заміну відповідача у справі не було розглянуто та йому не надано правової оцінки судом.
Також зазначив, що судами попередніх інстанцій були порушені правила предметної підсудності, оскільки накладення штрафу на підставі Закону №208/94-ВР не є адміністративним стягненням та відповідно не може розглядатися місцевим загальним судом як адміністративним. З урахуванням зазначеного вважає, що справа предметно підсудна Окружному адміністративному суду м. Києва, що безпідставно не враховано судами першої та апеляційної інстанцій. В обґрунтування своєї правової позиції скаржник посилається на ухвалу Вищого адміністративного суду України від 26.09.2013 у справі № 754/7341/13а. Також скаржник наголошує, що на позивача накладено адміністративне стягнення - штраф за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, як на фізичну особу-підприємця, проте позивач подав адміністративний позов як фізична особа. Зазначив, що представником відповідача у судовому засіданні заявлено клопотання про направлення справи за підсудністю, у задоволенні якого ухвалою суду першої інстанції від 18.05.2016 було відмовлено. Ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 02.06.2016 відмовлено у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою відповідача на ухвалу від 18.05.2016.
Стверджує, що судами першої та апеляційної інстанцій не досліджена суть правопорушення, за яке позивача притягнуто до відповідальності, зокрема не взято до уваги, що позивачем самовільно реконструйовані нежитлові приміщення магазину на АДРЕСА_4 та експлуатуються фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 шляхом надання їх в оренду під магазин "ІНФОРМАЦІЯ_1" та магазин шпалер "ІНФОРМАЦІЯ_2" без прийняття в експлуатацію, чим порушено вимоги частини восьмої статті 39 Закону №3038-VI. Також позивач притягнутий до відповідальності, як фізична особа-підприємець, ним ведеться господарська діяльність в частині передачі в оренду самочинно реконструйованого об`єкту нерухомості та сплачується податок, як фізичною особою-підприємцем, що підтверджується відомостями з єдиного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, де вказано вид діяльності за КВЕД: надання в оренду власного чи орендованого нерухомого майна (основний).
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10.01.2017 відкрито касаційне провадження.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 №2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У січні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 10.06.2019 визначений новий склад суду.
Ухвалою Верховного Суду від 23.12.2019 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що на підставі договору купівлі-продажу приміщення від 30.05.2001, посвідченого приватним нотаріусом, ОСОБА_1 (Покупець) придбав у приватного підприємства "фірми "ПАЛ" (Продавець) нежиле приміщення магазину загальною площею 382.5 кв.м., що знаходиться за адресою: АДРЕСА_2.
Також судами встановлено, що позивач з 22.04.2004 зареєстрований як фізична особа-підприємець, який у тому числі (…) займається наданням послуг оренди, експлуатації власного чи орендованого нерухомого майна.
Судами встановлено, що на підставі договору № 1 від 01.01.2016, ОСОБА_1 (Орендодавець) передав в оренду СПД ОСОБА_2 (Орендар), приміщення за адресою: АДРЕСА_2, на першому поверсі та має площу 110 м. кв. На підставі договору № 4 від 01.01.2016 ОСОБА_1 передав в оренду СПД ОСОБА_3 приміщення за адресою: АДРЕСА_2, на першому поверсі та має площу 120 м. кв.
На підставі направлень на проведення позапланової перевірки від 29.02.2016 та 10.03.2016, виданих на виконання наказу відповідача від 08.09.2015 №976 уповноваженою особою відповідача в приміщенні ФОП ОСОБА_1. №б/н, яке знаходиться за адресою: АДРЕСА_2, проведено позапланову перевірку, за результатами якої складено акт від 10.03.2016.
У ході перевірки встановлено, що ФОП ОСОБА_1 реконструйовано нежитлові приміщення магазину за адресою: АДРЕСА_2 шляхом влаштування туалету із приєднанням до системи будинкової каналізації у допоміжному приміщенні №2 (згідно Інвентаризаційної справи виконаної Київським БТІ та реєстрації права власності на об`єкти нерухомого майна від 17.05.2004) без реєстрації декларації про початок виконання будівельних робіт, чим порушено вимоги частини першої статті 34, частини першої статті 36 Закону №3038-VI. Одночасно зазначено, що самовільно реконструйовані нежитлові приміщення магазину за адресою: АДРЕСА_2 експлуатуються ФОП ОСОБА_1 шляхом надання їх в оренду під магазин "ІНФОРМАЦІЯ_1" та магазин "ІНФОРМАЦІЯ_2" без прийняття в експлуатацію, чим порушено вимоги частини восьмої статті 39 Закону №3038-VI.
Водночас в акті перевірки від 10.03.2016 позивач зазначив, що не погоджується із результатами перевірки оскільки перевірені приміщення належать йому як фізичній особі на підставі договору купівлі-продажу, у зв`язку з чим розмір штрафу вважає необґрунтованим.
Департаментом державної архітектурно-будівельної інспекції у м. Києві 10.03.2016 видано припис про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким ФОП ОСОБА_1 з 10.03.2016 заборонено експлуатувати нежитлове приміщення магазину за адресою: АДРЕСА_3, до усунення допущених правопорушень, без розмежування приміщень за орендарями. Цим же приписом визначено усунути допущені порушення законодавства у сфері містобудівної діяльності в термін до 11.04.2016.
В цей же день відносно ФОП ОСОБА_1 складено протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
24.03.2016 за результатами розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідачем прийняті постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності:
№64/16/10/26-25/2403/02/2, якою ФОП ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 4 пункту 4 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР, та накладено штраф у розмірі 124 020 грн;
№65/16/10/26-26/2403/02/2, якою ФОП ОСОБА_1 визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 4 пункту 6 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР, та накладено штраф у розмірі 124 020 грн.
Вважаючи зазначені рішення протиправними, позивач звернувся із цим позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Стаття 19 Конституції України зобов`язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правовідносини щодо прийняття відповідачем оскаржуваних припису та постанов врегульовані Законами №3038-VI та №208/94-ВР, Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 № 244 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 02.10.2013 № 735; далі - Порядок №244), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок 553), Порядком прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №461 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 08.09.2015 № 750; далі - Порядок №461)
За змістом статті 41 Закону №3038-VІ державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право: складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону.
Постанови органів державного архітектурно-будівельного контролю можуть бути оскаржені до центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, або до суду.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Порядок здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок № 553).
Відповідно до пункту 5 Порядку № 553 державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за територіальним принципом (у межах областей) у порядку проведення планових та позапланових перевірок.
Згідно із пунктом 11 Порядку №553 посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом.
За результатами державного архітектурно-будівельного контролю посадовою особою інспекції складається акт перевірки у двох примірниках, один з яких надається суб`єкту містобудування, крім акта перевірки, складається протокол разом з приписом усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил (пункти 16, 17,18, 19 Порядку №553).
Відповідно до пунктів 20, 22 Порядку №533, протокол протягом трьох днів після його складення та всі матеріали перевірки подаються керівникові відповідного органу державного архітектурно-будівельного контролю або його заступникові для винесення постанови про накладення штрафу, передбаченої законодавством України. Постанова про накладення штрафу складається у трьох примірниках. Перший примірник постанови у триденний строк після її прийняття вручається під розписку суб`єкту містобудування (керівнику або уповноваженому представнику суб`єкта містобудування) або надсилається рекомендованим листом з повідомленням, про що робиться запис у справі. Два примірники залишаються в органі державного архітектурно-будівельного контролю, який наклав штраф.