ПОСТАНОВА
Іменем України
26 грудня 2019 року
Київ
справа №140/426/19
адміністративне провадження №К/9901/25933/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №140/426/19
за позовом ОСОБА_1
до Головного територіального управління юстиції у Волинській області
про визнання протиправним і скасування наказу, поновлення на посаді й стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційною скаргою Головного територіального управління юстиції у Волинській області
на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 7 травня 2019 року (прийняте у складі: головуючого судді Сороки Ю.Ю.)
і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 серпня 2019 року (прийняту у складі: головуючого судді Качмара В.Я., суддів Курильця А.Р., Мікули О.І.).
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у лютому 2019 року звернувся з адміністративним позовом до Головного територіального управління юстиції у Волинській області (далі також - "ГТУЮ у Волинській області") в якому просив:
- визнати протиправним і скасувати наказ начальника ГТУЮ у Волинській області №153/3 від 7 лютого 2019 року "Про застосування дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення щодо ОСОБА_1 ";
- поновити позивача на державній службі на посаді начальника Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області;
- стягнути з відповідача на користь позивача заробітну плату за час вимушеного прогулу, що мав місце у зв`язку з незаконним звільненням.
В обґрунтування позовних вимог зазначає, що наказ про звільнення позивача є протиправним, оскільки він належним чином виконував свої службові обов`язки, ганебних вчинків не скоював і не порушував Присяги державного службовця.
На думку позивача, згідно з частиною п`ятою статті 66 Закону України "Про державну службу" звільнення з посади державної служби є винятковим видом дисциплінарного стягнення і може бути застосоване лише у разі вчинення дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 1, 3, 7, 9 - 11, 13, 14 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 12 частини другої статті 65 цього Закону. Звільнення за порушення присяги може мати місце лише тоді, коли доведено, що державний службовець скоїв проступок проти інтересів служби, який суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження державного органу та унеможливлює подальше виконання ним своїх обов`язків. Державний службовець, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення присяги, якщо цей проступок неможливо кваліфікувати як порушення присяги. Вказана правова позиція викладена в постанові Верховного Суду України від 18 листопада 2014 року у справі №21-355314.
Також позивач зазначає, що на необхідності розмежування порушення Присяги державного службовця та вчинення іншого виду дисциплінарного правопорушення вказує Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду в справі №826/6646/16, зокрема: "присяга має правову природу одностороннього індивідуального, публічно-правового характеру, конституційного зобов`язання державного службовця". Аналогічний висновок містить рішення Конституційного Суду України від 11 березня 2011 року у справі №2-рп/2011.
Позивач вважає, що виявлені в ході перевірки факти не можна кваліфікувати як порушення Присяги, тому відповідач невірно кваліфікував дії позивача як порушення Присяги і застосував дисциплінарне стягнення, що не відповідає вимогам частини четвертої, п`ятої статті 66 Закону України "Про державну службу".
ОСОБА_1 вказує, що дисциплінарна комісія обмежилась виключно "наданням оцінки, виявленим порушенням під час проведення цільової та контрольної перевірок, за результатами яких складено довідки від 19 жовтня 2018 року і 17 грудня 2018 року відповідно. У межах дисциплінарного провадження зазначена комісія ці факти додатково не перевірила. Одночасно, в довідках від 19 жовтня 2018 року і 17 грудня 2018 року є розбіжності, а порушення були вчинені не позивачем, а підпорядкованими йому працівниками, зокрема: начальником Ковельського міськрайонного відділу державної виконавчої служби ОСОБА_4., старшим державним виконавцем ОСОБА_2., заступником начальника відділу ОСОБА_3. і старшим державним виконавцем відділу ОСОБА_5. Тому ці порушення не можуть відповідати найсуворішому виду дисциплінарного стягнення.
До того ж, на думку позивача, відповідач не врахував високі показники роботи очолюваного ОСОБА_1 відділу, зокрема, рейтинги завершених виконавчих проваджень за 2018-2019 роки, де Любомльський районний відділ державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області займає одне з перших місць, а також ту обставину, що раніше ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності не притягувався.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Волинський окружний адміністративний суд рішенням від 7 травня 2019 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 1 серпня 2019 року, позов задовольнив повністю.
Визнав протиправним і скасував наказ ГТУЮ у Волинській області №153/3 від 7 лютого 2019 року "Про застосування дисциплінарного стягнення у вигляді звільнення щодо ОСОБА_1 ". Поновив позивача на посаді начальника Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області з 8 лютого 2019 року. Стягнув з відповідача на користь позивача середній заробіток за час вимушеного прогулу в сумі: 40588,98 грн.
Приймаючи таке рішення суди виходили з того, що в ході перевірок і дисциплінарного провадження не встановлено дій чи бездіяльності ОСОБА_1, які б охоплювались таким складом дисциплінарного проступку як порушення Присяги державного службовця.
Як вбачається із наказів начальника ГТУЮ у Волинській області №562/3 від 11 квітня 2019 року щодо ОСОБА_2 (т.2, а.с.81-83), №560/4 від 11 квітня 2019 року щодо ОСОБА_3 (т.2, а.с.84-86), №208/4 від 11 лютого 2019 року щодо ОСОБА_4 (т.2, а.с.87-91) і №561/4 від 11 квітня 2019 року щодо ОСОБА_5 (т.2, а.с.92-94) за допущені порушення в роботі Любомльського відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області винні особи понесли дисциплінарну відповідальність (оголошено догану кожному). Однак, до жодного з указаних державних виконавців не застосовано такий вид дисциплінарного стягнення як звільнення із займаної посади.
За приписами частини першої, другої статті 67 Закону України "Про державну службу" дисциплінарне стягнення має відповідати характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку і ступеню вини державного службовця. Під час визначення виду дисциплінарного стягнення необхідно враховувати характер дисциплінарного проступку, обставини, за яких він був вчинений, настання тяжких наслідків, добровільне відшкодування заподіяння шкоди, попередню поведінку державного службовця та його ставлення до виконання посадових обов`язків.
Як встановили суди першої й апеляційної інстанцій, відповідач не надав суду жодного доказу на підтвердження порушення позивачем інтересів держави, спричинення шкоди, а також вчинення інших дій, несумісних із зайняттям посади начальника Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області.
До того ж, з матеріалів дисциплінарної справи вбачається, що позивач до дисциплінарної відповідальності не притягувався і характеризується за місцем роботи виключно позитивно (т.1, а.с.174-175), що залишилось поза увагою дисциплінарної комісії при обранні йому виду дисциплінарного стягнення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечення)
У касаційній скарзі відповідач просить скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій і ухвалити нове рішення, яким у позові ОСОБА_1 відмовити повністю.
На думку скаржника, суди першої та апеляційної інстанцій порушили норми матеріального права, тобто неправильно застосували норми Закону України "Про державну службу". Недобросовісне виконання своїх посадових обов`язків позивачем у поєднанні із зневажливим, недбалим ставленням до них і до завдань, що стоять перед державною службою загалом, є одним із проявів порушення Присяги державного службовця.
Скаржник вважає, що суди, задовольняючи позов, дійшли помилкових висновків про те, що в ході перевірок та дисциплінарного провадження не встановлено дій чи бездіяльності ОСОБА_1, які б охоплювалися таким складом дисциплінарного проступку як порушення Присяги державного службовця, а також про необхідність проведення ретельного службового розслідування порушень, які є передумовою звільнення державного службовця за порушення Присяги. Вважає, що проведення службового розслідування в цьому випадку є альтернативою відповідача.
Також скаржник посилається на недотримання ОСОБА_1 таких принципів державної служби як професіоналізм, доброчесність, прозорість, законність; на бездіяльність позивача, який очолює відділ, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері організації примусового виконання рішень судів та інших органів (посадових осіб), та яка суперечить покладеним на нього обов`язкам, підриває довіру до нього як носія влади, що призводить до приниження авторитету державного органу - відділу державної виконавчої служби.
До того ж скаржник вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій невірно встановили обставини справи, вказавши, що в ході дисциплінарного провадження і судового розгляду не встановлено факту причетності позивача до безпідставної передачі виконавчого провадження від заступника начальника ОСОБА_3. до старшого державного виконавця ОСОБА_5., оскільки така передача здійснювалась ОСОБА_3, який надав пояснення з цього приводу і був притягнутий до дисциплінарної відповідальності; не встановлено факту, що саме позивач здійснив несанкціоноване втручання в автоматизовану систему виконавчих проваджень; та не встановлено факту, що позивач через невиконання своїх посадових обов`язків допустив зникнення матеріалів 72 виконавчих проваджень.
Натомість відповідач вважає, що позивач не організував роботу відділу і своїх підлеглих належним чином; не проконтролював виконавську дисципліну своїх підлеглих; не забезпечив вжиття невідкладних заходів щодо блокування та анулювання доступу своїх підлеглих до реєстру при їхньому звільненні; допустив зникнення матеріалів 72 виконавчих проваджень.
Позивач не надав суду свого відзиву на касаційну скаргу.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами першої й апеляційної інстанцій встановлено, що згідно з наказом ГТУЮ у Волинській області №666-5/3 від 29 квітня 2016 року ОСОБА_1 у порядку переведення призначений на посаду начальника Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області із збереженням 11 рангу державного службовця (т.1, а.с.54).
На підставі наказів відповідача "Про дисциплінарне провадження стосовно ОСОБА_1 " від 22 листопада 2018 року №1976/4 та "Щодо продовження терміну здійснення дисциплінарного провадження" від 21 грудня 2018 №2131/4, відповідно до Закону України "Про державну службу" у період з 22 листопада 2018 року до 29 січня 2019 року Дисциплінарною комісією з розгляду дисциплінарних справ ГТУЮ у Волинській області (далі - "Дисциплінарна комісія") здійснено дисциплінарне провадження стосовно позивача (т.1, а.с.177-178).
Вказане дисциплінарне провадження ініційовано суб`єктом призначення (Міністерством юстиції України, далі - "Мінюст") на підставі листа від 20 листопада 2018 року №651/29.0/48-18 і протоколу засідання комісії з питань дотримання законодавства в органах юстиції Мінюсту від 12 листопада 2018 року №6, далі - "Комісія", "Протокол" відповідно (т.1, а.с.179-187).
Як вбачається з Протоколу в питанні першому Комісія заслуховувала звіт робочої (мобільної) групи Комісії за результатами перевірки стану дотримання законодавства в ГТУЮ у Волинській області, проведеної відповідно до наказу Мінюсту від 18 жовтня 2018 року №3693/7 "Про проведення перевірки Головного територіального управління юстиції у Волинській області" (далі - "Наказ №3693/7"), у період з 22 жовтня до 26 жовтня 2018 року.
Згідно пункту 6 першого питання Протоколу члени робочої (мобільної) Комісії під час перевірки 23 жовтня 2018 року діяльності Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області надали начальнику відділу ОСОБА_1. належним чином завірену копію Наказу №3693/7 і витребували ряд виконавчих проваджень щодо виконання рішень судів про конфіскацію майна, вилученого митними органами. Проте ОСОБА_1, після ознайомлення з наданим йому Наказом №3693/7, в категоричні формі відмовився надавати для перевірки запитувані виконавчі провадження, а також будь-які інші виконавчі провадження.
При перевірці наявності на робочому місці посадових осіб Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області встановлено відсутність заступника начальника відділу ОСОБА_3. На прохання надати журнал виходу працівників відділу на роботу з метою встановити підстави й відсутність працівника на робочому місці позивач відповів категоричною відмовою.
До того ж, ОСОБА_1 відмовився надавати документи виконавчого провадження №57308143 на підтвердження законності передачі цього виконавчого провадження від заступника начальника ОСОБА_3. до старшого державного виконавця ОСОБА_5., а також відмовився надавати будь-які пояснення з приводу цього.
Комісія встановила, що Журнали обліку виконавчих проваджень щодо кожного державного виконавця не ведуться та не роздруковуються, у зв`язку з чим, передача документа про відкриття виконавчого провадження державному виконавцю не засвідчується його підписом. Це суперечить вимогам пункту 3 розділу III "Правил ведення діловодства та архіву в органах державної виконавчої служби та приватними виконавцями", затверджених наказом Мінюсту від 7 червня 2017 року №1829/5 (далі - "Правила"). Одночасно ОСОБА_1 було запропоновано надати журнал реєстрації документів відкриття виконавчого провадження. Однак, позивач відмовився надати цей журнал та будь-які пояснення.
Крім того, Комісія встановила, що заступник начальника Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області ОСОБА_4. наказом від 21 березня 2018 року №261/3 "Про призначення в порядку переведення ОСОБА_4 " був призначений на посаду начальника Ковельського міськрайонного відділу ГТУЮ у Волинській області. Однак, в системі з 21 березня 2018 року до 21 квітня 2018 року з використанням електронного підпису за попередньою посадою ОСОБА_4 зареєстровано 274 дії, що є порушенням статті 13 Закону України "Про електронний цифровий підпис" і пунктів 3.2.2, 3.2.3, 3.2.5, 3.2.6, 3.2.12, 3.2.13 договору, укладеного з Державним підприємством "Національні інформаційні системи" (в частині не блокування свого електронного цифрового підпису).
Також Комісією виявлено порушення, що допущені державними виконавцями Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області (Калішевич І.М., Склянчук М.В., Чишій В.О.) у здійснених ними виконавчих провадженнях.
Відтак, Комісія при виявленні ступеня вини, характеру і тяжкості проступку державним службовцем ОСОБА_1 вирішила за доцільне надати оцінку виявленим порушенням під час проведення цільової та контрольованої перевірок, за результатами яких складено Довідки від 19 жовтня 2017 року і 17 грудня 2018 року, які і стали основою висновків, викладених у Протоколі, а в подальшому вони були взяті за основу в ході проведення дисциплінарного провадження стосовно позивача.
В ході проведення дисциплінарного провадження Дисциплінарна комісія одержала характеристику державного службовця, відомості про застосування дисциплінарних проваджень та заохочень щодо ОСОБА_1 станом на 29 листопада 2018 року (т.1, а.с.174-176).
Відповідно до наданої характеристики позивач зарекомендував себе як грамотний, компетентний і відповідальний спеціаліст; забезпечує своєчасне й якісне виконання завдань професійного характеру; самостійний, досвідчений і кваліфікований працівник. Разом з тим, зазначено, що ОСОБА_1 не в повному обсязі виконує завдання, встановлені його посадовою інструкцією, що призвело до неналежної організації роботи підпорядкованого йому відділу.
У своїх поясненнях від 3 грудня 2018 року позивач зазначає, що він не допускав ніяких порушень чинного законодавства. Додатково в супровідному листі від 3 грудня 2018 року №15573/03-15.1/1 ОСОБА_1 вказав, що про факти вчинення виконавчих дій в АСВП під ключем ОСОБА_4 в період з 21 березня 2018 року і до 21 квітня 2018 року йому не відомо. Також не відомо, ким та на якій підставі вчинялися такі дії.
29 січня 2019 року Дисциплінарна комісія склала Висновок щодо наявності у діях ОСОБА_1 дисциплінарного проступку, далі - "Висновок" (т.1, а.с.82-89).
Зі змісту цього Висновку випливає, що в діях ОСОБА_1 встановлено наявність дисциплінарного проступку, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу".
У результаті здійснення дисциплінарного провадження стосовно позивача Дисциплінарна комісія дійшла висновку про те, що дії позивача:
- з неналежної організації роботи відділу щодо надання на перевірку виконавчих проваджень;
- ненадання робочій групі для контрольної перевірки виконавчого провадження №57308143 і відсутність контролю за виконавською дисципліною підлеглих працівників, зокрема, заступника начальника відділу ОСОБА_3., ОСОБА_4.;
- незабезпечення організації ведення діловодства й архіву;
- відсутність у відділі 72-х виконавчих проваджень, які перебували на виконанні в державного виконавця ОСОБА_4. та місцезнаходження яких не встановлено;
- невжиття заходів щодо тимчасового блокування й анулювання доступу до реєстрів державних виконавців при їх звільненні;
є порушенням Присяги державного службовця, за що позивача належить звільнити з посади (а.с. 75-89 том 1).
Аналогічні порушення в роботі Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області відображені у Довідці за результатами контрольної перевірки діяльності Любомльського районного відділу державної виконавчої служби ГТУЮ у Волинській області від 17 грудня 2018 року (а.с. 93-98 том 1).
Враховуючи виявлені порушення Дисциплінарна комісія рекомендувала застосувати до позивача дисциплінарне стягнення у виді звільнення.
29 січня 2019 року Дисциплінарна комісія за результатами розгляду дисциплінарної справи сформувала й внесла подання, яким рекомендувала застосувати до ОСОБА_1 дисциплінарне стягнення у виді звільнення за порушення Присяги, далі - "Подання" (т.1, а.с.75-81).
На підставі пункту 1 частини другої статті 65, частини п`ятої статті 66, частини першої статті 77, пункту 4 частини першої статті 87 Закону України "Про державну службу", Подання, пояснення позивача начальник ГТЮУ прийняв Наказ №153/3, відповідно до якого ОСОБА_1 звільнено з посади 7 лютого 2019 року за порушення Присяги відповідно до пункту 1 частини другої статті 65, частини п`ятої статті 66 Закону України "Про державну службу" (т.1, а.с.57-72).
Не погоджуючись з висновками Дисциплінарної комісії та Наказу №153/3 позивач звернувся до суду з цим позовом.
Також суди першої й апеляційної інстанцій встановили, що відповідно до довідки ГТУЮ у Волинській області №599 від 2 квітня 2019 року середньоденна заробітна плата позивача склала 699,81 грн (а.с. 73, том 2).
Тому з відповідача належить стягнути на користь позивача за час вимушеного прогулу 40588,98 грн (58 днів х 699,81 грн = 40588,98 грн).
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХНЬОГО ЗАСТОСУВАННЯ
Відповідно до статті 43 Конституції України кожен має право на працю, що включає можливість заробляти собі на життя працею, яку він вільно обирає або на яку вільно погоджується. Держава створює умови для повного здійснення громадянами права на працю, гарантує рівні можливості у виборі професії та роду трудової діяльності, реалізовує програми професійно-технічного навчання, підготовки і перепідготовки кадрів відповідно до суспільних потреб. Громадянам гарантується захист від незаконного звільнення.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях врегульовано Законом України "Про державну службу" (в редакції, чинній на час виникнення спірних відносин).
Основні обов`язки державного службовця закріплені у статті 8 цього Закону, відповідно до якої державний службовець зобов`язаний: 1) дотримуватися Конституції та законів України, діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) дотримуватися принципів державної служби та правил етичної поведінки; 3) поважати гідність людини, не допускати порушення прав і свобод людини та громадянина; 4) з повагою ставитися до державних символів України; 5) обов`язково використовувати державну мову під час виконання своїх посадових обов`язків, не допускати дискримінацію державної мови і протидіяти можливим спробам її дискримінації; 6) забезпечувати в межах наданих повноважень ефективне виконання завдань і функцій державних органів; 7) сумлінно і професійно виконувати свої посадові обов`язки; 8) виконувати рішення державних органів, накази (розпорядження), доручення керівників, надані на підставі та у межах повноважень, передбачених Конституцією та законами України; 9) додержуватися вимог законодавства у сфері запобігання і протидії корупції; 10) запобігати виникненню реального, потенційного конфлікту інтересів під час проходження державної служби; 11) постійно підвищувати рівень своєї професійної компетентності та удосконалювати організацію службової діяльності; 12) зберігати державну таємницю та персональні дані осіб, що стали йому відомі у зв`язку з виконанням посадових обов`язків, а також іншу інформацію, яка відповідно до закону не підлягає розголошенню; 13) надавати публічну інформацію в межах, визначених законом.