ПОСТАНОВА
Іменем України
26 грудня 2019 року
Київ
справа №826/7422/18
адміністративне провадження №К/9901/33252/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого Тацій Л.В.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "ППЛ 33-35" (далі - ТОВ "ППЛ 33-35") на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 жовтня 2019 року (прийняту судом у складі: головуючого судді Ключковича В.Ю., суддів: Безименної Н.В., Беспалова О.О.) у справі за позовом ТОВ "ППЛ 33-35" до Антимонопольного комітету України (далі - АМК), треті особи: Приватне акціонерне товариство "Пласке", Державне підприємство "Адміністрація морських портів України" (далі - ДП "АМПУ"), про визнання протиправними дій та бездіяльності, скасування розпоряджень, -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ТОВ "ППЛ 33-35" звернулося до адміністративного суду з позовом, у якому з урахуванням уточнення позовних вимог просило:
1) визнати протиправними дії АМК при проведенні дослідження відповідності вимогам законодавства про захист економічної конкуренції порядку використання та підключення до Інформаційної системи портового співтовариства стосовно:
- направлення вимог про надання інформації від 12.12.2016 № 130-29/08-13194 та від 11.04.2017 № 130-29/08-3944;
- маніпулювання при підборі доказів та обґрунтувань при формуванні висновків та змісту листа від 19.04.2017 № 130-29/01-4283;
- оприлюднення та направлення на адресу Кабінету Міністрів України листа від 19.04.2017 №130-29/01-4283;
2) визнати протиправними дії державного уповноваженого АМК ОСОБА_3 при розслідуванні справи №143-26.13/97-17 та справи №143-26.13/44-18 за ознаками порушення ТОВ "ППЛ 33-35" законодавства про захист економічної конкуренції:
- прийняття розпорядження від 09.08.2017 №08/158-р про початок розгляду справи №143-26.13/97-17 на підставі недостовірної інформації;
- направлення вимоги про надання інформації від 15.09.2017 №143-24/08-10064;
- прийняття розпорядження від 13.04.2018 №08/77-р про початок розгляду справи №143-26.13/44-18;
- приховування змісту постанови Вищого господарського суду України від 20.07.2016 по справі №916/4612/15 та інших наявних доказів;
- приховування документально підтверджених фактів порушень при розгляді справ №143-26.13/97-17 та №143-26.13/44-18;
3) скасувати розпорядження від 09.08.2017 №08/158-р про початок розгляду справи №143-26.13/97-17;
4) скасувати розпорядження від 13.04.2018 №08/77-р про початок розгляду справи №143-26.13/44-18;
5) визнати протиправними дії Голови АМК ОСОБА_2 при розгляді скарг ТОВ "ППЛ 33-35" №ППЛ-В/12.2-210917-2 від 21.09.2017 та №ППЛ-В/12.2-271117-2 від 27.11.2017 стосовно:
- направлення листа №300-25/02-11647 від 27.10.2017 за наслідком розгляду скарги №ППЛ-В/12.2-210917-2 від 21.09.2017;
- направлення листа №300-29/07-21 від 02.01.2018 за наслідком розгляду скарги №ППЛ-В/12.2-271117-2 від 27.11.2017.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 31 травня 2019 року позов задовольнив частково.
Визнав протиправними дії АМК при проведенні дослідження відповідності вимогам законодавства про захист економічної конкуренції порядку використання та підключення до Інформаційної системи портового співтовариства щодо:
- направлення вимог про надання інформації від 12.12.2016 №130-29/08-13194 та від 11.04.2017 №130-29/08-3944;
- оприлюднення та направлення на адресу Кабінету Міністрів України листа від 19.04.2017 №130-29/01-4283.
Визнав протиправними дії державного уповноваженого АМК ОСОБА_3 при розслідуванні справи №143-26.13/97-17 та справи №143-26.13/44-18 за ознаками порушення ТОВ "ППЛ 33-35" законодавства про захист економічної конкуренції щодо:
- прийняття розпорядження від 09.08.2017 №08/158-р про початок розгляду справи №143-26.13/97-17;
- направлення вимоги про надання інформації від 15.09.2017 №143-29/08-10064;
- прийняття розпорядження від 13.04.2018 №08/77-р про початок розгляду справи №143-26.13/44-18.
Визнав протиправним та скасував розпорядження АМК від 09.08.2017 №08/158-р про початок розгляду справи №143-26.13/97-17.
Визнав протиправним та скасував розпорядження АМК від 13.04.2018 №08/77-р про початок розгляду справи №143-26.13/44-18.
Визнав протиправними дії Голови АМК ОСОБА_2 при розгляді скарг ТОВ "ППЛ 33-35" №ППЛ-В/12.2-210917-2 від 21.09.2017 та №ППЛ-В/12.2-271117-2 від 27.11.2017 щодо:
- направлення листа №300-29/02-11647 від 27.10.2017 за наслідком розгляду скарги №ППЛ-В/12.2-210917-2 від 21.09.2017;
- направлення листа №300-29/07-21 від 02.01.2018 за наслідком розгляду скарги №ППЛ-В/12.2-271117-2 від 27.11.2017.
Позов в іншій частині залишив без задоволення.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 17 жовтня 2019 року рішення суду першої інстанції скасував. Провадження у цій справі закрив, оскільки справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Скасовуючи рішення суду першої інстанції та закриваючи провадження у справі апеляційний суд, виходив із того, що спір у цій справі виник з приводу оскарження дій АМК, дій державного уповноваженого АМК ОСОБА_3 дій Голови АМК ОСОБА_2, розпоряджень АМК, пов`язаних з розглядом справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, тому даний спір не належить до юрисдикції адміністративних судів, а підлягає розгляду за правилами Господарського процесуального кодексу України.
Тобто, даний позов спрямований на захист прав у сфері господарських правовідносин, а не публічно-правових відносин, що виключає можливість його розгляду та вирішення в порядку адміністративного судочинства.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
29 листопада 2019 року до Верховного Суду звернулося ТОВ "ППЛ 33-35" із касаційною скаргою, у якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
У скарзі йдеться про те, що спірні правовідносини не є правовідносинами, що пов`язані із захистом економічної конкуренції. У цій справі вимога АМК про надання інформації надсилається не у межах розгляду справи (як мало б випливати з розділу VІІ "Розгляд заяв про порушення законодавства про захист економічної конкуренції"), а в межах окремих повноважень АМК на проведення дослідження ринку товарів, яке (як було з`ясовано судом першої інстанції) АМК не проводилось.
Дійсна суть спірних правовідносин полягає у визнанні способу, у який АМК реалізував повноваження при вчиненні спірних дій та прийнятті спірних рішень, таким, що не відповідає вимогам закону.
А саме порушення АМК вимог Закону України "Про Антимонопольний комітет України" (основні принципи діяльності АМК, й перш за все принцип законності), частини четвертої статті 16 цього Закону (обов`язки державного уповноваженого АМК). Саме на цих порушеннях вимог Закону позивач акцентував увагу суду.
Щодо посилання апеляційним судом на частину другу статті 60 Закону України "Про захист економічної конкуренції", слід зазначити, що відповідно до частини першої цієї ж статті право оскарження рішень надається виключному колу осіб - учасникам справи з чітко визначним законом процесуальним статусом, а саме сторонам справи (відповідач та заявник) та третім особам.
Згідно з частиною першою статті 35 Закону України "Про захист економічної конкуренції" розгляд справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції починається з прийняття розпорядження про початок розгляду справи та закінчується прийняттям рішення у справі.
Спірні правовідносини виникли поза межами розгляду справи.
У відзиві на касаційну скаргу Товариство з обмеженою відповідальністю "Інтер Транс Лоджістікс" просить залишити її без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
У відзиві на касаційну скаргу АМК просить передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду та у задоволенні касаційної скарги відмовити та залишити постанову суду апеляційної інстанції без змін.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 29 листопада 2019 року визначено склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Мороз Л.Л., Рибачук А.І., скаргу передано судді-доповідачу.
Верховний Суд ухвалою від 04 грудня 2019 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ "ППЛ 33-35".
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
АМК 12.12.2016 складено відносно позивача вимогу про надання інформації №130-29/08-13194, згідно з якою в АМК за власною ініціативою проводиться дослідження відповідності вимогам законодавства про захист економічної конкуренції порядку використання та підключення до Інформаційної системи портового співтовариства (далі - ІСПС) заявників, а тому вимагалось у 30-денний термін з дня отримання цієї вимоги надати до АМК затребувану інформацію та копії відповідних документів.
На виконання вказаної вище вимоги позивач листом від 16.01.2017 №ППЛ-В/12.2-160117-1 надав відповідь щодо запитуваної інформації разом із відповідними додатками.
У подальшому, у зв`язку з необхідністю отримання додаткової інформації, АМК 11.04.2017 склав відносно позивача вимогу про надання інформації №130-29/08-3944, якою вимагалось у 15-денний термін з дня отримання цієї вимоги надати до АМК інформацію, копії документів та відповіді на питання, що були зазначені у вимозі.
На виконання вказаної вимоги позивач листом від 03.05.2017 №ППЛ-В/12.2-030517-2 надав відповідь щодо запитуваної інформації разом із відповідними додатками.
Поряд з цим, відповідач звернувся до Кабінету Міністрів України з листом про надання пропозицій від 19.04.2017 №130-29/01-4283, згідно з яким за результатом дослідження Комітет дійшов таких висновків:
"Учасниками Міжвідомчої робочої групи - органами влади не дотримано конкурсних процедур під час визначення суб`єкта господарювання - розробника ІСПС.
Як наслідок, ТОВ "ППЛ 33-35" набуло значних повноважень у частині встановлення умов доступу та функціонування ІСПС, яке одноособово приймає рішення щодо розміру вартості послуг, має доступ до конфіденційної інформації, що вноситься учасниками ринку експедиторських послуг.
Не є ефективним функціонування ІСПС, оскільки подача документів в електронній формі транспортними компаніями не є обов`язковою у зв`язку із запровадженням механізму подачі документів у паперовій формі через адміністрацію ДП "АМПУ".
Національний проект "Єдине вікно - локальне рішення" проголошений державою в особі відповідних органів влади, фактично був переданий до приватної структури без забезпечення контролю, зокрема, щодо питань ціноутворення. Невтручання державних органів має негативні наслідки, пов`язані з понесенням затрат експедиторськими компаніями.
Відсутність закріпленого в нормативно-правових актах статусу ІСПС, порядку функціонування системи не забезпечує прозорості її роботи та доступу до неї всіма учасниками.
Проголошена мета створення ІСПС, що мала забезпечити обмін інформацією між суб`єктами господарювання та державними органами, не досягнута в силу незабезпечення здійснення всіх процесів, у тому числі контролю, виключно в електронній формі.
Враховуючи викладене, для забезпечення вирішення проблемних питань, про які зазначено в листі Комітету, звертаємося до Кабінету Міністрів України з пропозицією дати доручення заінтересованим центральним органам виконавчої влади внести пропозиції щодо вирішення наявних проблемних питань, пов`язаних із виконанням завдань пілотного проекту "Єдине вікно - локальне рішення", а саме в частині закріплення в нормативно-правових актах механізму функціонування інформаційних систем портового співтовариства, права власності на програмне забезпечення інформаційних систем портового співтовариства, доступу суб`єктів господарювання до систем тощо."
У подальшому 09.08.2017 державним уповноваженим АМК ОСОБА_3 прийнято розпорядження про початок розгляду справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції №08/158-р (справа №143-26.13/97-17), відповідно до якого, розглянувши подання Департаменту досліджень і розслідувань ринків невиробничої сфери про ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції у діях ТОВ "ППЛ 33-35" та відповідні матеріали, вирішено розпочати розгляд справи у зв`язку з наявністю в діях ТОВ "ППЛ 33-35" ознак порушення, передбаченого пунктом 1 частини другої статті 13 Закону України "Про захист економічної конкуренції", у вигляді зловживання монопольним (домінуючим) становищем на ринку послуг з технічної підтримки та обслуговування ІСПС шляхом встановлення таких цін реалізації товару, які неможливо було б встановити за умов існування значної конкуренції на ринку.
Так, державним уповноваженим АМК ОСОБА_3 15.09.2017 складено відносно позивача вимогу про надання інформації №143-24/08-10064, відповідно до якої в межах розслідування у справі №143-26.13/97-17, розпочатої за ознаками порушення ТОВ "ППЛ 33-35" законодавства про захист економічної конкуренції, у вигляді зловживання монопольним (домінуючим) становищем на ринку послуг з технічної підтримки та обслуговування ІСПС шляхом встановлення таких цін реалізації товару, які неможливо було б встановити за умов існування значної конкуренції на ринку, а також для забезпечення проведення повного дослідження відповідності вимогам законодавства про захист економічної конкуренції порядку створення, використання та підключення до інформаційної системи портового співтовариства ІСПС, вимагалось у 35-денний термін з дня отримання цієї вимоги надати до АМК запитувану інформацію, копії документів та відповіді на поставлені у вимозі питання.
Крім того, у вказаній вимозі зазначено, що до ТОВ "ППЛ 33-35" в межах дослідження було надіслано вимогу про надання інформації №130-29/08-3944 від 11.04.2017, на яку отримано інформацію не в повному обсязі, у зв`язку з цим, вимагалось надати до АМК у 15-денний термін з дня отримання цієї вимоги відповіді на питання, що містились нижче.
На виконання вказаної вище вимоги позивач листом від 24.10.2017 №ППЛ-В/12.2-241017-1 надав відповідь щодо запитуваної інформації разом із відповідними додатками.
При цьому, вважаючи, що розпорядження про початок розгляду справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції №08/158-р від 09.08.2017 (справа №143-26.13/97-17) прийнято державним уповноваженим АМК ОСОБА_3 з порушенням вимог законодавства, позивач звернувся до Голови АМК ОСОБА_2 зі скаргою від 21.09.2017 №ППЛ-В/12.2-210917-2, в якій просив, зокрема: вжити необхідних заходів з метою припинення порушень законодавства та захисту прав та законних інтересів позивача та інших осіб, права яких порушуються через незаконні дії вказаної посадової особи; провести службову перевірку за фактами, що викладені у скарзі; на час проведення службової перевірки відсторонити державного уповноваженого ОСОБА_3 від виконання посадових обов`язків.