ПОСТАНОВА
Іменем України
26 грудня 2019 року
м.Київ
справа №520/8576/18
провадження №К/9901/23880/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А. суддів: Стеценка С.Г., Желєзного І.В.
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Головного управління Держгеокадастру у Харківській області
на рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.03.2019 (суддя Мар`єнко Л.М.) та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019 (головуючий суддя Бегунц А.О., судді Лях О.П., Макаренко Я.М.)
у справі № 520/8576/18
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області
третя особа: ОСОБА_2
про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, встановив:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У жовтні 2018 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Харківського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, в якій, з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог, просив суд:
- визнати протиправною відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оформлену Головним управління Держгеокадастру у Харківській області від 03.09.2018 №К-9946/0- 7242/0/95-18;
- визнати протиправною видачу наказу від 26.12.2018 № 9676 на ім`я ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 );
- скасувати наказ від 26.12.2018 № 9676, виданий на ім`я ОСОБА_2 ;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області розглянути заяву ОСОБА_1 шляхом надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,000 га, що розташована на території Шарівської сільської ради Валківського району Харківської області за межами населеного пункту з цільовим призначенням земельної ділянки "для ведення особистого селянського господарства".
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що відмова відповідача у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою є протиправною.
3. Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 16.01.2019 залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору ОСОБА_2 .
4. Рішенням Харківського окружного адміністративного суду від 20.03.2019 у справі №520/8576/18 позов задоволено частково. Визнано протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Харківській області у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оформлену листом від 03.09.2018 №К-9946/0-7242/0/95-18; скасовано наказ Головного управління Держгеокадастру у Харківській області від 26.12.2018 №9676, виданий ОСОБА_2 ; зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Харківській області розглянути заяву ОСОБА_1 шляхом надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,000 га, що розташована на території Шарівської сільської ради Валківського району Харківської області за межами населеного пункту з цільовий призначенням земельної ділянки "для ведення особистого селянського господарства".
В іншій частині позовних вимог - відмовлено. Також зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Харківській області подати до суду у місячний строк після набрання чинності рішення, звіт про його виконання.
5. Постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019 у справі №520/8576/18 рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.03.2019 у справі №520/8576/18 залишено без змін.
6. Головне управління Держгеокадастру у Харківській області з вищевказаними судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Харківського окружного адміністративного суду від 20.03.2019 і постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 23.07.2019 у справі №520/8576/18 в частині задоволених позовних вимог та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити повністю.
7. Ухвалою Верховного Суду від 15.10.2019 відкрито касаційне провадження у справі №520/8576/18.
8. Від ОСОБА_1 14.11.2019 до Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому позивач просить суд касаційну скаргу залишити без задоволення, а судові рішення залишити без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 має право на пільги встановлені законом України для ветеранів війни - учасників бойових дій.
10. 01.08.2018 ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру в Харківській області з заявою про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, площею 2, 000 га, для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель запасу сільськогосподарського призначення, розташованої за межами населеного пункту на території Шарівської сільської ради Валківського району Харківської області.
До заяви позивачем додано викопіювання з кадастрової карти, на якому зазначене бажане місце розташування земельної ділянки, копія паспорту, копія ідентифікаційного коду, копію посвідчення учасника АТО.
11. Листом Головного управління Держгеокадастру в Харківській області від 03.09.2018 №К-9946/0-7242/0/95-18 надано відповідь на вказане звернення позивача, в якому повідомлено, що земельна ділянка, яка зазначена в графічних матеріалах не включена до альбому - атласу з резервування земельних ділянок для учасників антитерористичної операції, що затверджена наказом Головного управління Держгеокадастру в Харківській області від 19.02.2016 №17 "Про затвердження переліку підібраних (зарезервованих) земельних ділянок, які можуть бути передані у власність учасникам атитерористичної операції" (зі змінами внесеними наказом Головним управлінням від 05.07.2018 №144), який розміщений на офіційному веб - сайті Головного управління за електронною адресою kharkivska.land.gov.ua. Також у вказаному листі зазначено, що Головне управління відмовляє позивачу у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства з урахуванням вимог ч.7 ст. 118 ЗК України, а також, одночасно запропоновано обрати іншу земельну ділянку з альбому - атласу з резервування земельних ділянок.
12. Вважаючи відмову відповідача протиправною, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
13. Частково задовольняючи позовні вимоги, суди першої та апеляційної інстанції керувалися тим, що Головне управління Держгеокадастру у Харківській області у спірних відносинах діяло не на підставі та не у спосіб, що передбачені Земельним кодексом України, оскільки відмовляючи позивачу у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність відповідачем не було вказано обставин, передбачених ч. 7 ст. 118 ЗК України.
14. Суд першої інстанції дійшов висновку про те, що прийнятий наказ від 26.12.2018 № 9676, виданий на ім`я ОСОБА_2 суперечить принципам першочерговості розгляду звернення щодо зацікавленості в одержанні безоплатно у власність спірної земельної ділянки, рівності всіх осіб перед законом та верховенства права.
При цьому, місцевий адміністративний суд виходив з того, що позовні вимоги про визнання протиправною видачу наказу від 26.12.2018 № 9676 на ім`я ОСОБА_2 не підлягають задоволенню, оскільки в належним способом захисту прав позивача є саме скасування наказу відповідача від 26.12.2018 №9676, виданого ОСОБА_1
15. Суди першої та апеляційної інстанції вважали, що задля належного захисту прав позивача необхідно зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Харківській області розглянути заяву ОСОБА_1 шляхом надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 2,000 га, що розташована на території Шарівської сільської ради Валківського району Харківської області за межами населеного пункту з цільовий призначенням земельної ділянки "для ведення особистого селянського господарства".
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
16. У касаційній скарзі відповідач посилається на те, що суди попередніх інстанцій не врахували правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 21.12.2018 у справі № 808/2498/17 у якій зазначено, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про подальшу передачу такої земельної ділянки особі, тому неправомірно задовольнили позовну вимогу про скасування наказу від 26.12.2018 № 9676, виданого на ім`я ОСОБА_2 .
17. Також скаржник вважає, що у ЗК України відсутні будь-які положення щодо "принципу першочерговості", а тому це не може бути, у відповідності до чинного законодавства, підставою для скасування наказу Головного управління Держгеокадастру у Харківській області "Про надання дозволу на розробку документації із землеустрою".
18. У відзиві на касаційну скаргу позивач посилається на те, що принцип справедливості, добросовісності і розумності є проявом категорій справедливості, добросовісності і розумності як суті права загалом. Через призму природних принципів справедливості, добросовісності і розумності має оцінюватися і тлумачитися все позитивне і природне право і наслідки його застосування. А тому твердження відповідача про посилання судів при винесенні рішень на принцип першочерговості не знаходить свого підтвердження та обґрунтування. Так як надання дозволу на розробку проекту землеустрою одночасно декільком особам, може провокувати підбурення громадян проти діючої влади.
VІ. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Слід зауважити, що під час розгляду спорів щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень суди повинні перевіряти їх на відповідність того, чи прийняті (вчинені) останні з дотриманням усіх вимог, визначених ч. 3 ст. 2 КАС України.
20. Правовідносини у сфері забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель регулюються, зокрема, Земельним кодексом України (по тексту - ЗК України) та Законом України "Про землеустрій".
21. Згідно з ч. 4 ст. 122 ЗК України центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.
Пунктом 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15 (далі за текстом - Положення) Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Підпунктом 31 п. 4 Положення № 15 визначено, що Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених ЗК України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.
Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за №1391/29521.
Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
22. Згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 № 600 (у редакції, чинній на момент спірних правовідносин), накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.
Пунктом 123 вказаної Інструкції визначено, що службові листи складаються з метою обміну інформацією між установами як: відповіді про виконання завдань, визначених в актах органів державної влади, дорученнях вищих посадових осіб; відповіді на запити, звернення; відповіді на виконання доручень установ вищого рівня; відповіді на запити інших установ; відповіді на звернення громадян; відповіді на запити на інформацію; ініціативні листи; супровідні листи.
23. Отже, положеннями вказаних нормативно-правових актів визначено, що за результатами розгляду будь-яких основних питань у межах повноважень територіального органу Держгеокадастру цей орган має видавати відповідний наказ. При цьому листи складаються у разі надання відповіді на звернення громадян.
24. Таким чином, волевиявлення відповідача, наведене у листі від 03.09.2018 №К-9946/0-7242/0/95-18, мало бути оформлено наказом.
Відсутність належним чином оформленого наказу Головного управління Держгеокадастру в області про надання дозволу або про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки після спливу встановленого законом місячного строку розгляду клопотання особи, не зважаючи на надсилання заявнику листів про розгляд клопотання, свідчить про те, що орган не ухвалив жодного рішення з числа тих, які він повинен ухвалити за законом. Отже, має місце протиправна бездіяльність.
25. За змістом ч. 1 - 3 ст. 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі, зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
У ст. 121 ЗК передбачено норми безоплатної передачі земельних ділянок громадянам. Зокрема, для ведення особистого селянського господарства - не більше 2,0 гектара (п. "б" ч. 1), для ведення садівництва - не більше 0,12 гектара (п. "в" ч. 1).
Підставою для набуття прав на земельну ділянку є відповідне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
26. Верховний Суд акцентує увагу на тому, що ухвалення рішення є результатом певної правової процедури, яка йому передує. Тобто, відповідно до ст. 118 ЗК України порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність громадянам передбачає визначену земельно-правову процедуру, яка включає такі послідовні стадії:
1) подання громадянином клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування щодо отримання земельної ділянки у власність;
2) отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (або мотивовану відмову у його наданні);
3) після розроблення проекту землеустрою такий проект погоджується, зокрема з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин у відповідності до приписів ст. 186-1 ЗК України;
4) здійснення державної реєстрації сформованої земельної ділянки у Державному земельному кадастрі;
5) подання громадянином погодженого проекту землеустрою до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність, про що, в свою чергу, такий орган у двотижневий строк, зобов`язаний прийняти відповідне рішення.
27. Аналіз наведених норм права, якими врегульовано процедуру безоплатного отримання земельних ділянок, свідчить про те, що всі дії відповідних суб`єктів земельно-правової процедури є взаємопов`язаними, послідовними і спрямовані на досягнення результату у вигляді отримання земельної ділянки у власність.
28. Стаття 118 ЗК України встановлює порядок безоплатної приватизації земельних ділянок громадянами.
Згідно з ч. 1 ст. 118 ЗК України громадянин, зацікавлений у приватизації земельної ділянки, яка перебуває у його користуванні, подає заяву до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим.