ПОСТАНОВА
Іменем України
24 грудня 2019 року
м. Київ
справа №823/59/17
адміністративне провадження №К/9901/32364/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П.,
розглянув у письмовому провадженні
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Черкаського окружного адміністративного суду від 27 березня 2017 року (суддя Гаврилюк В.О.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 17 травня 2017 року (колегія у складі суддів Кашпурова О.В., Епель О.В., Кобаль М.І.)
у справі №823/59/17
за позовом ОСОБА_1
до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області
третя особа - Відділ Держгеокадастру у Драбівському районі Черкаської області
про визнання протиправною відмову та зобов`язання вчинити певні дії.
І. РУХ СПРАВИ
1. 10.01.2017 Черкаського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, третя особа - Відділ Держгеокадастру у Драбівському районі Черкаської області.
2. Позивач просив суд:
- визнати протиправною відмову Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області, викладену у листі № 9593/6-16 від 28.11.2016, у наданні ОСОБА_1 дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки в адмінмежах на території Криштопівської сільської ради Драбівського району Черкаської області орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель державної власності;
- зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути звернення ОСОБА_1 про надання йому дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки в адмінмежах на території Криштопівської сільської ради Драбівського району Черкаської області орієнтовною площею 2 га для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель державної власності та прийняти рішення згідно діючого законодавства, а саме скасувати відмовне рішення Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області;
- надати учаснику АТО ОСОБА_1 дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність.
3. Постановою Черкаського окружного адміністративного суду від 27.03.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 17.05.2017, позов задоволено частково:
- визнано протиправною бездіяльність Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області щодо неприйняття передбаченого частиною 7 статті 118 ЗК України рішення за заявою ОСОБА_1 вх. № 21258/0/5-16-СГ від 27.10.2016 про надання дозволу на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Криштопівської сільської ради Драбівського району Черкаської області орієнтовною площею 2 га за рахунок земель державної власності;
- зобов`язано Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 вх. №21258/0/5-16-СГ від 27.10.2016 про надання дозволу на розроблення проекту із землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Криштопівської сільської ради Драбівського району Черкаської області орієнтовною площею 2 га за рахунок земель державної власності та прийняти рішення, передбачене частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України; (3) в задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
4. 02.03.2018 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ОСОБА_1, в якій він просить скасувати судові рішення в частині, в якій йому в позові відмовлено. В цій частині прийняти нове про задоволення позову.
5. Ухвалою від 06.06.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження.
6. 23.06.2017 відповідач подав заперечення на касаційну скаргу.
7. У зв`язку з ліквідацією Вищого адміністративного суду України справу передано на розгляд до Верховного Суду.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
8. ОСОБА_1 звернувся до Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області із заявою від 26.10.2016 (вх. № 21258/0/5-16-СГ від 27.10.2016) про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки площею 2,0 га для ведення особистого селянського господарства в адміністративних межах Криштопівської сільської ради Драбівського району Черкаської області.
9. Головне управління Держгеокадастру у Черкаські області листом № 9593/6-16 від 28.11.2016 відмовило у наданні дозволу, посилаючись на рішення колегії Держземагентства України від 14.10.2014 № 2, відповідно до якого спочатку орган місцевого самоврядування має висловити свою позицію щодо можливості надання дозволу на розроблення документації із землеустрою. Отримавши лист Криштопівської сільської ради від 07.11.2016 № 86, про відмову ОСОБА_1 в наданні погодження на надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, вважає, що позитивне вирішення зазначеного в заяві питання не є можливим.
10. Отримавши відмову, ОСОБА_1 знову подав клопотання від 28.11.2016, в якому просив повторно розглянути його звернення про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою.
11. 29.12.2016 подав клопотання про перегляд листа Головне управління Держгеокадастру у Черкаські області № 9593/6-16 від 28.11.2016.
12. 17.01.2017 подав доповнення до повторного клопотання від 29.12.2016.
13. 10.02.2017 отримав від лист Головного управління Держгеокадастру у Черкаські області, в якому роз`яснено ст. 118 ЗК України та право звернення з відповідним клопотанням.
14. 21.02.2017 ОСОБА_1 знову подав клопотання від 21.02.2017 про надання йому вищезазначеного дозволу на розробку проекту землеустрою.
15. Листом від 22.03.2017 Головне управління Держгеокадастру у Черкаські області, розглянувши заяву від 21.02.2017, відмовило у наданні дозволу з тих самих підстав.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
16. Позивач свої вимоги обґрунтовував тим, що листи відповідача про відмову у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність прийнято не на підставі, не у межах повноважень та не у спосіб, визначений ст. 118 Земельного кодексу України. Посилання відповідача на наказ Державного агентства земельних ресурсів України від 15.10.2014 № 328, яким введено в дію рішення колегії Держземагентства України № 2/1 від 14.10.2014, є необґрунтованим, оскільки зазначений наказ не зареєстрований в Міністерстві юстиції України та не може бути застосований до спірних правовідносин. Крім того, на момент подачі заяви від 26.10.2016 про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, земельна ділянка, яку позивач мав намір отримати у власність, була віднесена до зареєстрованих земельних ділянок для передачі у власність учасникам антитерористичної операції.
17. Відповідач проти позову заперечував. Вважає, що після надходження до ГУ Держгеокадастру у Черкаській області заяви позивача про надання йому дозволу на розроблення проекту землеустрою, відповідно до доручення віце-прем`єр-міністра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Гройсмана В.Б. від 08.10.2014 № 37732/0/1-14 та рішення колегії Держземагентства України № 2/1 від 14.10.2014, відповідач надіслав до Криштопівської сільської ради Драбівського району Черкаської області запит про висловлення позиції органу місцевого самоврядування щодо можливості надання позивачу дозволу на розробку документації із землеустрою. У зв`язку з отриманням заперечень Криштопівської сільської ради, у наданні відповідного дозволу (лист від 07.11.2016 № 86), ГУ Держгеокадастру у Черкаській області відмовило позивачеві у наданні дозволу.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
18. Задовольняючи позов в частково, суди виходили з того, що Головне управління Держгеокадастру у Черкаській області при розгляді заяви позивача проявило бездіяльність, оскільки жодного рішення, передбаченого ч. 7 статті 118 Земельного кодексу України, відповідачем не було прийнято, а лист від 28.11.2016, який є предметом оскарження, має інформаційний характер.
19. Щодо позовних вимог про зобов`язання відповідача надати дозвіл на розроблення проекту землеустрою, суди дійшли висновку, що такі вимоги є передчасними і суд не може втручатися у повноваження відповідача, які в даному випадку є дискреційними.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
20. У касаційній скарзі позивач посилається на те, що лист Головного управління Держгеокадастру у Черкаській області від 28.11.2016 про відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою, не носить інформаційний характер, як констатували суди, а є конкретним рішенням про відмову. В листі не зазначено в інформаційному порядку чого недостатньо для прийняття відповідного рішення, а чітко зазначено, що підстав для надання позивачеві дозволу немає, зважаючи на рекомендацію Криштопівської сільської ради. За таких обставин, вважає, його вимога про надання дозволу не є передчасною.
21. Вважає, що суди повинні були зобов`язати відповідача видати дозвіл, скасувати рішення (лист від 28.11.2016), а не зобов`язувати відповідача фактично вп`яте повторно розглянути заяву позивача. Позивач чотири рази звертався з проханням надати йому відповідний дозвіл. Саме зобов`язання видати необхідний дозвіл є правильним способом захисту прав.
22. У запереченнях на касаційну скаргу від 20.06.2017 відповідач зазначав, що отримання спочатку від сільської ради згоди на надання дозволу на розробку проекту землеустрою відповідало дорученню віце-прем`єр-міністра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Гройсмана В.Б. від 08.10.2014 № 37732/0/1-14 та рішенню колегії Держземагентства України № 2/1 від 14.10.2014.
23. Також сільська рада заперечила щодо надання земельної ділянки позивачеві, оскільки не всі учасники АТО, зареєстровані в даному населеному пункті, забезпечені земельними ділянками.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
24. Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, перевірив правильність застосування норм матеріального та процесуального права та дійшов висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги.
25. Предметом спору є як підстави ненадання дозволу на розробку проекту землеустрою, так і зобов`язання суб`єкта владних повноважень надати дозвіл на розробку проекту землеустрою шляхом прийняття відповідного рішення.
26. Суди попередніх інстанції перевірили та встановили, що підстави для ненадання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою, відсутні. Оскільки жодне рішення за результатами розгляду клопотань позивача про надання йому відповідного дозволу не приймалось, має місце протиправна бездіяльність. Проте лист не підлягає скасуванню, оскільки не є рішенням суб`єкта владних повноважень.
27. Відповідно до частини 7 статті 118 ЗК України підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
28. Отже, положення статті 118 ЗК України містять вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
29. Суди попередніх інстанцій перевіряли та встановили, що жодної із зазначених підстав, передбачених частиною 7 статті 118 ЗК України для відмови позивачеві у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не було. Причина через яку відповідач відмовляв ОСОБА_1 у наданні такого дозволу є зовсім іншою, - лист Криштопівської сільської ради про заперечення у наданні відповідного дозволу.
30. Щодо змісту та форми рішення відповідного органу з питань надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки Верховний Суд вважає за необхідне зазначити таке.
31. Відповідно до частини 7 статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
32. Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333 (далі - Положення № 333) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за № 1391/29521.
33. Пунктом 8 Положення № 333 передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру.
34. Згідно з п. 84 Типової інструкції з діловодства в територіальних органах Держгеокадастру, затвердженої наказом Держгеокадастру від 15.10.2015 №600, (далі Інструкція № 600) накази видаються як рішення організаційно-розпорядчого характеру. За змістом управлінської дії накази видаються з основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, адміністративно-господарських, кадрових питань.