ПОСТАНОВА
Іменем України
24 грудня 2019 року
м. Київ
справа № 640/21017/18
адміністративне провадження № К/9901/27491/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду :
Судді-доповідача Саприкіної І. В.,
суддів Чиркіна С. М., Шарапи В. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва (у складі головуючого судді Чудак О. М.) від 19 червня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду (колегія у складі головуючого судді Бужак Н. П., суддів Костюк Л. О., Пилипенко О. Є.) від 24 вересня 2019 року у справі за адміністративним позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Житомиргаз" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, треті особи: Державна регуляторна служба України, Міністерство енергетики та вугільної промисловості України, про визнання протиправною та скасування постанови,
УСТАНОВИВ:
У грудні 2018 року Публічне акціонерне товариство по газопостачанню та газифікації "Житомиргаз" (далі - ПАТ "Житомиргаз"), яке 21 травня 2019 року змінило назву на Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Житомиргаз" (далі - АТ "Житомиргаз") звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг(далі - НКРЕКП, Комісія), треті особи: Державна регуляторна служба України (далі - ДРС України), Міністерство енергетики та вугільної промисловості України (далі - Міненергетики, Міністерство), у якому з урахуванням уточнень та доповнень просило визнати протиправною та скасувати постанову відповідача від 23 листопада 2018 року № 1493 "Про заборони ПАТ "Житомиргаз" приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами".
На обґрунтування своїх вимог АТ "Житомиргаз" зазначило, що оскаржувана постанова відповідача прийнята з порушенням законодавчо визначених порядку та процедури, без дотримання основних принципів регуляторної політики, без погодження з іншими Міністерствами і відомствами, а також з перевищенням повноважень та з порушенням балансу інтересів споживачів, держави і суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг.
Окружний адміністративний суд м. Києва рішенням від 19 червня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року, позов задовольнив. Визнав протиправною та скасував постанову НКРЕКП від 23 листопада 2018 року № 1493 "Щодо заборони ПАТ "Житомиргаз" приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами".
Не погодившись з такими судовими рішеннями першої та апеляційної інстанцій, у жовтні 2019 року Комісія подала до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду касаційну скаргу, у якій просить скасувати рішення Окружного адміністративного суду від 19 червня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 24 вересня 2019 року і ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні адміністративного позову.
Обґрунтовуючи касаційні скарги, відповідач зазначив, що суди попередніх інстанцій порушили норми матеріального та процесуального права і не дослідили належним чином усі обставини справи. За позицією скаржника, суди необґрунтовано відхилили його доводи, що Кодексом газорозподільних систем, затвердженим постановою НКРЕКП від 30 вересня 2015 року № 2494 (далі - Кодекс ГРС), стосовно приведення до стандартних умов застосовується виключно при здійсненні перерахунків об`ємів природного газу з кубічних метрів в енергетичні одиниці.
Крім того, на думку скаржника судами першої та апеляційної інстанцій не було досліджено, що нормами Кодексу ГРС не передбачено застосування позивачем об`ємів природного газу, приведених до стандартних умов, при проведенні комерційних розрахунків (тобто нібито не передбачають застосування таких об`ємів при оплаті споживачами послуг за газопостачання).
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 22 жовтня 2019 року відкрив провадження у цій справі за вказаною касаційною скаргою.
20 листопада 2019 року від АТ "Житомиргаз" до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшов відзив на касаційну скаргу Комісії, з якою позивач не погоджується і просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення першої та апеляційної інстанцій - без змін. Позивач зазначив, що будь-якого зростання в споживанні природного газу побутовими споживачами не відбувалося, так як приведення до стандартних умов природного газу є виключно технологічною необхідністю, яка регламентована чинним законодавством України. За позицією товариства, спосіб приведення об`єму використаного природного газу побутовими споживачами чітко регламентований нормативно-правовими актами Міненергентики.
22 листопада, 12, 16, 17, 18, 19 та 20 грудня 2019 року до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшли клопотання АТ "Житомиргаз" про прискорення касаційного розгляду цієї справи, які мотивовані необхідністю вирішення цієї справи у найкоротші строки у зв`язку з тим, що існує ризик застосування до позивача певних обмежень, оскільки, незважаючи на визнання оспорюваної постанови протиправною, відповідач продовжує застосовувати заходи, спрямовані на виконання цієї постанови, що спричиняє позивачу збитки та блокує нормальну діяльність єдиного газорозподільного підприємства, що здійснює розподіл газу споживачам на території Житомирської області. АТ "Житомиргаз" також зазначило, що у зв`язку з відсутністю остаточного рішення в даній справі НКРЕКП продовжує надсилати запити та повідомлення про проведення перевірки господарської діяльності щодо виконання спірної постанови.
Колегія суддів звертає увагу, що в ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) зазначено, що однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства є, зокрема, розумність строків розгляду справи судом.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у своїх рішеннях неодноразово зазначав, що зазначений вище принцип є одним із основоположних для дотримання процесуальних прав та інтересів учасників справ. При цьому у справі "Циммерман і Штайнер проти Швейцарії" (п. 29 рішення ЄСПЛ від 13 липня 1981 року) ЄСПЛ зазначив, що тимчасове нагромадження невирішених справ не призводить до відповідальності Договірну державу, якщо вона оперативно вживає заходів для подолання такої надзвичайної ситуації. До методів, які визнані як тимчасово доцільні, ЄСПЛ відніс встановлення певної черговості розгляду справ, яка залежить не тільки від дати порушення справи в суді, а й ступеня її терміновості, важливості та, зокрема, з`ясування, яке значення для даної особи(осіб)має вирішення справи.
Ураховуючи клопотання учасника справи про прискорення розгляду цієї справи в касаційному порядку та з метою дотримання основоположних принципів КАС України і правових висновків ЄСПЛ, Верховний Суд у складі Касаційного адміністративного суду ухвалою від 20 грудня 2019 року призначив цю справу до розгляду в порядку письмового провадження за наявними матеріалами без повідомлення та виклику учасників справи колегією у складі трьох суддів з 21 грудня 2019 року.
Відповідно до ч 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права.
При цьому, Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду, як суд касаційної інстанції, діючи у межах повноважень та порядку, визначених ст. 341 КАС України, не може встановлювати обставини справи, які можуть додатково пояснити її учасники, збирати й перевіряти докази та надавати їм оцінку, тобто є судом права, а не факту і обставин.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи та перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила таке.
З матеріалів справи вбачається, що АТ "Житомиргаз" (до 21 травня 2019 року мало назву ПАТ "Житомиргаз") здійснює діяльність з розподілу природного газу на підставі відповідної ліцензії, виданої на підставі постанови НКРЕКП від 29 червня 2017 року № 847 "Про видачу ліцензії на розподіл природного газу ПАТ "Житомиргаз".
Суди попередніх інстанцій встановили, що з жовтня 2018 року АТ "Житомиргаз" здійснював донарахування обсягів, які враховують різницю у приведенні до стандартних умов природного газу поставленого побутовим споживачам на підставі положень Методики визначення питомих виробничо-технологічних втрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами, затвердженої наказом Міністерства від 30 травня 2003 року № 264, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 09 липня 2003 року за № 570/7891, Методики визначення питомих виробничо-технологічних витрат природного газу під час його транспортування газорозподільними мережами, затвердженої наказом Міністерства палива та від 30 травня 2003 року № 264, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 09 липня 2003 року за № 571/7892 (далі - Методики № 264), та Методики визначення питомих втрат природного газу при його вимірюваннях побутовими лічильниками в разі неприведення об`єму газу до стандартних умов, затвердженої наказом Міністерства від 21 жовтня 2003 року № 595, зареєстрованої в Міністерстві юстиції України 25 грудня 2003 року за № 1224/8545 (далі - Методика № 595).
Відповідно до Протоколу засідання НКРЕКП від 23 листопада 2018 року № 68, комісія вирішила прийняти постанови щодо заборони ряду суб`єктів господарювання, серед яких і АТ "Житомиргаз", приводити об`єми використаного природного газу побутовим споживачам до стандартних умов при здійснені комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами.
Зокрема, з вказаного вище протоколу вбачається, що плановані обсяги виробничо-технологічних витрат (далі - ВТВ), які використані при розрахунку тарифу, обчислені на підставі Методик № 264 та Методики № 595.
Розміри нормативних витрат (далі - НВ) і ВТВ природного газу в газорозподільних мережах останній раз були затверджені на 2016 рік наказом Міненергетики від 25 грудня 2015 року № 847 та з того часу не переглядались. Покриття об`єктивної різниці у вимірах природного газу здійснюється за рахунок тарифу, проте, за наявною у НКРЕКП інформацією та з публічних джерел з`ясовано, що переважна більшість Операторів газорозподільних систем у платіжних документах за жовтень 2018 року здійснила перерахувала побутовим споживачам обсяги, які враховують різницю у приведенні до стандартних умов.
Тобто, за позицією Комісії, різниця (обсягів газу) у приведенні газу до стандартних умов є неправомірним.
На підставі зазначених висновків 23 листопада 2018 року НКРЕКП прийняла постанову № 1493, відповідно до якої:
1) заборонила АТ "Житомиргаз" при здійсненні обліку природного газу, використаного побутовими споживачами, приводити об`єми природного газу до стандартних умов для здійснення комерційних розрахунків за використаний природний газ побутовими споживачами;
2) у разі приведення у жовтні 2018 року АТ "Житомиргаз" об`ємів використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов, підприємству необхідно здійснити за жовтень 2018 року перерахунок об`єму споживання (розподілу) природного газу по об`єктах побутових споживачів відповідно до фактичних показань лічильників природного газу.
Вважаючи протиправною постанову НКРЕКП від 23 листопада 2018 року № 1493, АТ "Житомиргаз" звернулося до суду з цим позовом за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
Судові рішення, ухвалені за результатом розгляду цього позову, є предметом касаційного перегляду в даній справі.
Дослідивши наведені в касаційній скарзі доводи, перевіривши матеріали справи і заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду зазначає таке.
При ухваленні оскаржуваних судових рішень, суди першої та апеляційної інстанцій виходили з того, що Комісія за відсутності достатніх правових підстав необґрунтовано та незаконно заборонила АТ "Житомиргаз" приводити об`єми використаного природного газу побутовими споживачами до стандартних умов при здійсненні комерційних розрахунків за природний газ шляхом винесення спірної постанови, що свідчить про наявність правових підстав для задоволення позову та вжиття заходів для відновлення порушених прав та охоронюваних законом інтересів позивача шляхом визнання протиправною та скасування постанови НКРЕКП від 23 листопада 2018 року № 1493.
Колегія суддів погоджується з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на таке.
Відповідно до ч. 1- 3 ст. 1 Закону України від 22 вересня 2016 року № 1540-VIII "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" (далі - Закон № 1540-VIII) НКРЕКП є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор (НКРЕКП) є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.
Згідно зі ст. 3 Закону № 1540-VIII Комісія здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України. Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5) використання інших засобів, передбачених законом.
Основними завданнями Комісії (Регулятора) є: 1) забезпечення ефективного функціонування та розвитку ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 2) сприяння ефективному відкриттю ринків у сферах енергетики та комунальних послуг для всіх споживачів і постачальників та забезпечення недискримінаційного доступу користувачів до мереж/трубопроводів; 3) сприяння інтеграції ринків електричної енергії, природного газу України з відповідними ринками інших держав, зокрема в рамках Енергетичного Співтовариства, співпраці з Радою регуляторів Енергетичного Співтовариства, Секретаріатом Енергетичного Співтовариства та національними регуляторами енергетики інших держав; 4) забезпечення захисту прав споживачів товарів, послуг у сферах енергетики та комунальних послуг щодо отримання цих товарів і послуг належної якості в достатній кількості за обґрунтованими цінами; 5) сприяння транскордонній торгівлі електричною енергією та природним газом, забезпечення інвестиційної привабливості для розвитку інфраструктури; 6) реалізація цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг; 7) сприяння впровадженню заходів з енергоефективності, збільшенню частки виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії та захисту навколишнього природного середовища; 8) створення сприятливих умов для залучення інвестицій у розвиток ринків у сферах енергетики та комунальних послуг; 9) сприяння розвитку конкуренції на ринках у сферах енергетики та комунальних послуг; 10) інші завдання, передбачені законом.
Частинами 1, 2 ст. 14 Закону № 1540-VIII визначено, що засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію. У разі розгляду Регулятором питання, що містить таємну інформацію, порядок доступу до якої регулюється законом, Регулятор приймає рішення про розгляд такого питання в режимі закритого слухання.
Відповідно до ч. 1 ст. 15 Закону № 1540-VIII підготовка проектів рішень Регулятора, що мають ознаки регуляторних актів відповідно до Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", здійснюється у порядку, визначеному цим Законом.
При цьому за визначенням, наведеним у ст. 1 Закону України від 11 вересня 2003 року № 1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності", регуляторний акт - це: прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання; прийнятий уповноваженим регуляторним органом інший офіційний письмовий документ, який встановлює, змінює чи скасовує норми права, застосовується неодноразово та щодо невизначеного кола осіб і який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання, незалежно від того, чи вважається цей документ відповідно до закону, що регулює відносини у певній сфері, нормативно-правовим актом.
З аналізу зазначених вище законодавчих положень убачається, що оскаржувана постанова НКРЕКП від 23 листопада 2018 року № 1493 не є регуляторним актом, оскільки положення даної постанови не спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.
Крім того, вказана постанова, хоча і направлена на неодноразове застосування, однак не скасовує, не встановлює та не змінює норми права, а направлена, у свою чергу, стосовно конкретно визначеної особи - АТ "Житомиргаз".
Таким чином, спірна постанова комісії є актом індивідуальної дії в розумінні п. 19 ч. 1 ст. 4 КАС України.
Відповідно до ст. 17 Закону № 1540-VIII для ефективного виконання завдань державного регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг НКРЕКП, зокрема, приймає обов`язкові до виконання рішення з питань, що належать до його компетенції, а також забезпечує захист прав та законних інтересів споживачів товарів (послуг), які виробляються (надаються) суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, розгляд звернень таких споживачів та регулювання спорів, надання роз`яснень з питань застосування нормативно-правових актів Комісії.
Також, НКРЕКП має право приймати рішення з питань, що належать до його компетенції, які є обов`язковими до виконання; вимагати від операторів газотранспортної та газорозподільчих систем за необхідності змінювати умови і положення, у тому числі тарифи або методики, з метою забезпечення їх пропорційності і застосування на недискримінаційній основі.