ПОСТАНОВА
Іменем України
23 грудня 2019 року
Київ
справа №802/639/16-а
адміністративне провадження №К/9901/14246/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Саприкіної І.В., Тацій Л.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Поділлялатінвест" на постанову Вінницького кружного адміністративного суду від 15.07.2016 (суддя: Воробйова І.А.) та ухвалу Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15.09.2016 (головуючий суддя: Матохнюк Д.Б, судді: Боровицький О.А., Сапальова Т.В.) у справі № 802/639/16-а за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Поділлялатінвест" до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області про скасування постанови департаменту,
В С Т А Н О В И В:
05.05.2016 Товариство з обмеженою відповідальністю "Поділлялатінвест" (далі - позивач або ТОВ "Поділлялатінвест") звернулося в суд з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області (далі - відповідач або інспекція), в якому просило скасувати постанову департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області №11/1002-16-596 від 14.04.2016 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що товариство не вчиняло правопорушення у сфері містобудівної діяльності, а інспекцією порушено процедуру проведення перевірки. Водночас стверджує, що позапланова перевірка достовірності інформації, зазначеної в декларації, проведена поза межами тримісячного строку з моменту подання відповідної декларації, та в оскаржуваній постанові відповідач посилається на порушення пункту 16 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2015 № 461, проте така постанова в квітні 2015 року не приймалась.
Постановою Вінницького окружного адміністративного суду від 15.07.2016, залишеною без змін ухвалою Вінницького апеляційного адміністративного суду від 15.09.2016, в задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Суди першої та апеляційної інстанції дійшли висновку, що відповідач при проведенні перевірки та прийнятті оскаржуваних рішень діяв в межах та у спосіб, передбачені законодавством України. Також суди зазначили, що встановленими під час перевірки доказами підтверджується невідповідність інформації, зазначеної позивачем, як замовником, у декларації про готовність об`єкта до експлуатації в частині підрядника, а тому відповідач правомірно прийняв оскаржувані рішення.
Щодо посилання позивача на порушення відповідачем граничних строків притягнення позивача до відповідальності, встановлених статтею 250 Господарського Кодексу України (далі - ГК України), апеляційний суд відступив від правової позиції Верховного Суду України у справі №21-126а14 від 27.05.2014 та зазначив, що накладення штрафу на позивача за правопорушення у сфері містобудівної діяльності не є адміністративно-господарськими санкціями, оскільки відповідач не втручався в адміністративно-господарську діяльність позивача, а лише припиняв вчинене позивачем правопорушення шляхом накладення на нього штрафу, а отже терміни притягнення позивача до відповідальності не збігли.
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач направив поштою касаційну скаргу (надійшла на адресу суду 07.10.2016), у якій просив скасувати судові рішення у справі, ухвалити нове рішення про скасування постанови департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції України у Вінницькій області про накладення штрафу за правопорушення в сфері містобудівної діяльності № 11/1002-16-596 від 14.04.2016, стягнути судовий збір.
В касаційній скарзі скаржник зазначає про порушення судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального та процесуального права. Зокрема, позивач стверджує, що суди не надали належної оцінки тому факту, що в оскаржуваній постанові відповідач посилається на порушення пункту 16 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 461 від 13.04.2015, проте така постанова в квітні 2015 року не приймалась.
Водночас вважає, що товариство не вчиняло правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Також скаржник зазначив, що судами не було надано жодної оцінки долученої до матеріалів справи постанови старшого слідчого СВ Тиврівського ВП ГУНП у Вінницькій області від 24.12.2015 про закриття кримінального провадження № 42015020320000005 від 07.05.2015 у зв`язку з відсутністю складу кримінального правопорушення.
З приводу підстав для проведення перевірки позивач наголошував, що лист Управління Служби безпеки України в Вінницькій області від 14.11.2015 не є вимогою правоохоронного органу у розумінні тлумачного словника української мови, оскільки містить посилання на слово "інформуємо". Вважає, що у відповідача були відсутні підстави для призначення та проведення позапланової перевірки позивача.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 10.10.2016 відкрито касаційне провадження у справі.
15.12.2017 одночасно з початком роботи Верховного Суду набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03.10.2017 №2147-VIII, яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
01.02.2018 цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку статті 31, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 10.06.2019 визначений новий склад суду ( головуючий суддя: Чиркін С.М., судді: Саприкіна І.В., Тацій Л.В.).
Ухвалою Верховного Суду від 21.12.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Відповідач правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористався.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та встановив таке.
Відповідно до частин 1, 2 статті 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Судові рішення в цілому відповідають даним вимогам.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що 06.04.2016 посадовими особами департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Вінницькій області на підставі листа Управління Служби безпеки України у Вінницькій області від 14.11.2015 проведено позапланову перевірку дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил ТОВ "Поділлялатінвест" при будівництві - реконструкції майнового комплексу з розширення складу нафтопродуктів по вул. Забужжя,11, в смт. Тиврів, Вінницької області.
За результатами перевірки складено акт від 06.04.2016 № 389-ПП, в якому, серед іншого, зафіксовано порушення вимог статті 39 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI) та пункту 16 Порядку прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №461, а саме, відображено недостовірні відомості у декларації про готовність об`єкта до експлуатації №ВН 143140620773 від 03.03.2014 (далі - декларація) в частині інформації про генерального підрядника.
Так, в декларації зазначено, що будівельні роботи по об`єкту "Реконструкція майнового комплексу з розширенням складу нафтопродуктів по вул. Забужжя, 11 у смт. Тиврів, Вінницької області" виконує підрядник Приватне підприємство "Фірма "Вінницька якість", відповідальний за виконання будівельних робіт головний інженер Приватного підприємства "Фірма "Вінницька якість" Бондарчук В.І .
В ході проведеної перевірки, з урахуванням інформації, зазначеної у листі від 31.03.2016 №16 відповідачем було встановлено, що по даному об`єкту функції підрядника (генерального підрядника) та роботи ПП "Фірма "Вінницька якість" не виконувало.
На підставі висновків акту перевірки 14.04.2016 відповідачем винесено постанову №11/1002-16-596, якою до позивача застосоване адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 124 020 грн.
Дані обставини слугували підставою для звернення позивача до суду з даним позовом.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Стаття 19 Конституції України зобов`язує органи державної влади та органи місцевого самоврядування діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Спірні правовідносини врегульовані нормами Закону, Закону України від 20.05.1999 №687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон №687-XIV), Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон № 208/94-ВР), Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553 (далі - Порядок 553), Порядком накладення штрафів за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 06.04.1995 №244 (далі - Порядок №244), Порядком № 461.
Норми матеріального права в цій справі суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Відповідно до статті 10 Закону № 687-XIV для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
Частиною 1 статті 41 Закону №3038 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт визначена Порядком 553 (в редакції, чинній на час проведення перевірки та прийняття оскаржуваної постанови).
Згідно із пунктом 2 Порядку 553, державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється за дотриманням:
1) вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, проектної документації, будівельних норм, державних стандартів і правил, положень містобудівної документації всіх рівнів, вихідних даних для проектування об`єктів містобудування, технічних умов, інших нормативних документів під час виконання підготовчих і будівельних робіт, архітектурних, інженерно-технічних і конструктивних рішень, застосування будівельної продукції;
2) порядку здійснення авторського і технічного нагляду, ведення загального та (або) спеціальних журналів обліку виконання робіт (далі - загальні та (або) спеціальні журнали), виконавчої документації, складення актів на виконані будівельно-монтажні та пусконалагоджувальні роботи;
3) інших вимог, установлених законодавством будівельними нормами, правилами та проектною документацією, щодо створення об`єкта будівництва.
Пунктом 5 Порядку 553 передбачено, що державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом.
Відповідно до пункту 7 Порядку №553 позаплановою перевіркою вважається перевірка, яка не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-
Підставами для проведення позапланової перевірки, зокрема, є:
- необхідність проведення перевірки достовірності даних, наведених у повідомленні та декларації про початок виконання підготовчих робіт, повідомленні та декларації про початок виконання будівельних робіт, декларації про готовність об`єкта до експлуатації, протягом трьох місяців з дня подання зазначених документів;
- вимога правоохоронних органів про проведення перевірки.
Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що підставою проведення перевірки став лист управління Служби безпеки України у Вінницькій області (далі - управління СБУ у Вінницькій області) від 14.11.2015, яке відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про службу безпеки України" є державним правоохоронним органом спеціального призначення, який забезпечує державну безпеку України.
В листі від 14.11.15 Управління СБУ у Вінницькій області вказує, що через порушення ТОВ "Поділлялатінвест" законодавства під час спорудження означених об`єктів архітектури, останнім створено передумови до виникнення надзвичайних подій техногенного характеру. У зв`язку із зазначеним інформує Департамент ДАБІ у Вінницькій області, що під час перевірки дотримання містобудівного законодавства у ході будівництва (реконструкції) майнового комплексу з розширення складу нафтопродуктів та ангару у смт. Тиврів, по вул. Забужжя,11, необхідно дослідити, серед інших питань, чи наведені замовником будівництва в деклараціях про початок виконання будівельних робіт та про готовність об`єкта до експлуатації достовірні дані, у тому числі інформація щодо генерального підрядника.
Верховний Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій, що враховуючи відсутність затвердженої форми вимоги правоохоронного органу, у вищевказаному листі йдеться про необхідність проведення відповідної перевірки, а відсутність самого слова "вимагаю" не змінює суті листа, в якому перелічено ряд питань, що необхідно дослідити.
Доводи касаційної скарги не спростовують висновків судів першої та апеляційної інстанцій про наявність підстав для проведення відповідачем позапланової перевірки та щодо правомірності дій відповідача.
При оцінці доводів позивача щодо відсутності правопорушень в сфері містобудівної діяльності Верховний Суд виходить з наступного.
Відповідно до пункту 2 частини першої статті 34 Закону №3038-VI замовник має право виконувати будівельні роботи після реєстрації відповідною інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю декларації про початок виконання будівельних робіт - щодо об`єктів будівництва, що належать до І - III категорій складності.
Згідно із частиною першою статті 39 Закону №3038-VI прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, що належать до I-III категорій складності, та об`єктів, будівництво яких здійснювалося на підставі будівельного паспорта, здійснюється шляхом реєстрації органом державного архітектурно будівельного контролю на безоплатній основі поданої замовником декларації про готовність об`єкта до експлуатації.