РІШЕННЯ
Іменем України
19 грудня 2019 року
м. Київ
справа № П/9901/286/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючий - Стародуб О.П.,
судді - Єзеров А.А.., Коваленко Н.В., Кравчук В.М., Чиркін С.М.,
секретар судового засідання - Іванова Н.П.
за участю: позивача, представника позивача, представника відповідача, третьої особи ОСОБА_3,
розглянувши у відкритому судовому засіданні справу за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Президента України, треті особи Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення, ОСОБА_2, ОСОБА_3 про визнання протиправними та скасування Указів, -
в с т а н о в и в :
1.
27.05.2019р. ОСОБА_1 звернувся до Верховного Суду, як суду першої інстанції, з позовом, в якому, з врахуванням заяв про зміну предмету позову, просив:
- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 24.05.2019р. №322/2019 "Про скасування Указу Президента України від 04 травня 2019 року №186";
- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 24.05.2019р. №323/2019 "Про скасування Указу Президента України від 04 травня 2019 року №187";
- визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 09.07.2019р. №503/2019 "Про призначення ОСОБА_4 членом Національної ради з питань телебачення і радіомовлення (далі Національна рада)";
Одночасно позивач просив поновити його на посаді члена Національної ради з питань телебачення і радіомовлення з 24.05.2019р. та встановити судовий контроль за виконанням судового рішення.
В обгрунтування позовних вимог посилався на те, що Укази про звільнення та призначення членів Національної ради є актами індивідуальної дії, скасування яких після їх виконання не передбачено. Крім того, скасування раніше виданих Указів не належить до повноважень відповідача.
Представник відповідача позов не визнав з підстав, викладених у відзиві на позовну заяву. Зокрема посилався на те, що Укази щодо ОСОБА_2 та ОСОБА_3 є актами індивідуальної дії, прав та інтересів позивача не стосуються і відповідно не можуть бути ним оскаржені.
Крім того, посилався на те, що оскаржуваним Указом Президента України скасовано як незаконний Указ про призначення позивача, а не припинено його повноваження як члена Національної ради.
Третя особа Національна рада в письмових поясненнях проти задоволення позовних вимог заперечила.
Третя особа ОСОБА_2 у письмових поясненнях зазначив, що своє звільнення з посади члена Національної ради вважає законним. Просив позовні вимоги задовольнити частково.
Третя особа ОСОБА_3 у письмових поясненнях проти задоволення позовних вимог заперечив.
Позивачем надано відповідь на відзив, в якій він зазначив, що наведені у відзиві доводи не спростовують доводів позовної зави. Наполягав на задоволенні позовних вимог.
Позивач та його представник в судовому засіданні позовні вимоги підтримали та просили суд задовольнити позов у повному обсязі.
Представник відповідача, та третя особа - ОСОБА_3 позовні вимоги не визнали, просили відмовити в задоволенні позову.
2.
В ході розгляду справи судом встановлено, що Указом Президента України від 04.05.2019р. №186/2019 ОСОБА_5 звільнено з посади члена Національної ради з питань телебачення і радіомовлення.
Указом Президента України від 04.05.2019р. №187/2019 ОСОБА_1 призначено членом Національної ради з питань телебачення і радіомовлення.
Наказом від 08.05.2019р. №76-к "Про призначення ОСОБА_1 " оголошено Указ Президента України від 04.05.2019р. №187/2019 щодо призначення ОСОБА_1 строком на 5 років відповідно до пункту 13 частини 1 статті 106 Конституції України та статей 4, 6 Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" на посаду члена Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення.
Відповідно до абзацу другого зазначеного наказу, ОСОБА_1 вважається таким, що приступив до роботи на посаді члена Національної ради з питань телебачення і радіомовлення 10 травня 2019 року.
Указом Президента України від 24.05.2019р. №322/2019 "Про скасування Указу Президента України від 4 травня 2019 року №186" скасовано Указ Президента України від 04.05.2019р. №186 "Про звільнення ОСОБА_5 з посади члена Національної ради з питань телебачення і радіомовлення".
Указом Президента України від 24.05.2019р. №323/2019 "Про скасування Указу Президента України від 4 травня 2019 року №187" скасовано Указ Президента України від 04.05.2019р. №187 "Про призначення ОСОБА_6 членом Національної ради з питань телебачення і радіомовлення".
Наказом Національної ради з питань телебачення і радіомовлення від 24.05.2019р. №87-к скасовано наказ заступника голови Національної ради з питань телебачення і радіомовлення від 08.05.2019р. №76-к "Про призначення ОСОБА_6 членом Національної ради з питань телебачення і радіомовлення".
Указом Президента України від 09.07.2019р. №510/2019 ОСОБА_2 звільнено з посади члена Національної ради з питань телебачення і радіомовлення.
Указом Президента України від 09.07.2019р. №503/2019 ОСОБА_3 призначено членом Національної ради з питань телебачення і радіомовлення".
Позивач, вважаючи Укази №322, 323, 503 протиправними та такими, що порушують його права, звернувся до суду з цим позовом.
3.
Заслухавши суддю-доповідача, пояснення осіб, які беруть участь у справі, та дослідивши наявні в матеріалах справи докази, суд дійшов висновку, що позов підлягає частковому задоволенню з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Відповідно до частин 4, 5 статті 7 Закону України "Про телебачення і радіомовлення" єдиним органом державного регулювання діяльності у сфері телебачення і радіомовлення незалежно від способу розповсюдження телерадіопрограм і передач є Національна рада України з питань телебачення і радіомовлення (далі - Національна рада).
Правові засади формування та діяльності, статус, компетенція, повноваження, функції Національної ради та порядок їх здійснення визначаються Законом України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення".
Відповідно до статті першої Закону України "Про Національну раду України з питань телебачення і радіомовлення" (далі - Закон №538/97-ВР) Національна рада є конституційним, постійно діючим колегіальним органом, метою діяльності якого є нагляд за дотриманням законів України у сфері телерадіомовлення, а також здійснення регуляторних повноважень, передбачених цими законами.
Відповідно до статті четвертої Закону №538/97-ВР Національна рада складається з восьми осіб. З них чотири члени Національної ради призначаються Верховною Радою України і чотири члени Національної ради призначаються Президентом України. Національна рада є повноважною при призначенні не менше шести її членів. Повноваження члена Національної ради починаються з дня його призначення і тривають п`ять років, за винятком випадків, передбачених цим Законом.
Повноваження Президента України щодо формування складу Національної ради передбачено статтею 106 Конституції України, пунктом 13 частини першої якої передбачено, що Президент України призначає на посади та звільняє з посад половину складу Національної ради України з питань телебачення і радіомовлення.
За змістом пункту 31 статті 106 Конституції України Президент України, крім визначених у цій статті повноважень, здійснює також інші повноваження, визначені Конституцією України.
Частиною другою статті 106 Конституції України передбачено, що Президент України не може передавати свої повноваження іншим особам або органам.
Відповідно до частини 3 статті 106 Конституції України Президент України на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України.
Статтею 6 Конституції України передбачено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Конституційний Суд України у своїх рішеннях неодноразово наголошував, що Верховна Рада України та Президент України при вирішенні питань утворення, формування органів державної влади та унормування їхньої діяльності згідно з частиною другою статті 19 Основного Закону України зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Відповідно до пункту 31 частини першої статті 106 Конституції України повноваження Президента України визначаються лише Основним Законом України.
Правові позиції щодо визначення повноважень Президента України виключно Конституцією України висловлені в рішеннях Конституційного Суду України від 13 червня 2019 року №5-р/2019, 15 вересня 2009 року N21-рп/2009, від 10 квітня 2003 року N7-рп/2003, від 7 квітня 2004 року N9-рп/2004, від 16 травня 2007 року N1-рп/2007.
Таким чином, діючи в межах повноважень, визначених Конституцією України, Президент України реалізує надані йому повноваження щодо формування складу Національної ради шляхом видання Указів про призначення та звільнення її членів.
Іншого способу реалізації конституційних повноважень, пов?язаних з формуванням Національної ради як конституційного, колегіального органу, в т.ч. шляхом скасування актів з кадрових питань, Основним Законом України не передбачено.
Посилання представника відповідача в цій частині заперечень на позов на те, що статус Президента України як гаранта додержання Конституції та законів України дозволяє йому з метою забезпечення режиму законності скасовувати явно незаконні акти, в т.ч. раніше видані Укази, не можна визнати обгрунтованими, оскільки за змістом 19, 106 Конституції України реалізація повноважень, які випливають із статусу Президента України як гаранта додержання Конституції та законів України, так само повинна здійснюватись на підставі та в межах Конституції та законів України.
В протилежному випадку мети забезпечення режиму законності досягнуто не буде.
Крім того, Конституційний Суд України у рішенні від 23.06.1997 №2-зп, розмежовуючи правові акти на нормативні і ненормативні, охарактеризував останні як такі, які за своєю природою, на відміну від нормативних, встановлюють не загальні правила поведінки, а конкретні приписи, звернені до окремого індивіда чи юридичної особи, застосовуються одноразово й після реалізації вичерпують свою дію.
Також, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 дійшов наступних висновків:
"…Конституційний Суд України зазначає, що в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.