ПОСТАНОВА
Іменем України
23 грудня 2019 року
Київ
справа №712/3842/17
адміністративне провадження №К/9901/45400/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Саприкіної І.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 712/3842/17
за позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
до Виконавчого комітету Черкаської міської ради
про визнання протиправними дій, скасування акта та рішення,
за касаційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_1
на постанову Соснівського районного суду м. Черкаси від 21 червня 2017 року (у складі судді Марцішевської О.М.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2017 року (у складі колегії суддів Горяйнова А.М., Коротких А.Ю., Файдюка В.В.),
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2017 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також - позивач, ФОП ОСОБА_1 ) звернувся до Соснівського районного суду м. Черкаси із позовом до Виконавчого комітету Черкаської міської ради (далі також - відповідач, Виконком), у якому просив визнати протиправними дії Комісії для визначення збитків власникам землі та землекористувачам і втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва м. Черкаси стосовно визначення збитків власнику землі та скасувати акт про визначення збитків власнику землі від 15 грудня 2016 року № 16-2016, а також визнати протиправними дії Виконавчого комітету Черкаської міської ради стосовно затвердження вказаного акта і скасувати рішення від 31 січня 2017 року № 119.
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що акт про визначення збитків власнику землі від 15 грудня 2016 року № 16-2016 є недостовірним, а розрахунок збитків - необґрунтованим. Також позивач вважає, що Комісія не вірно визначила особу, яка має право на відшкодування їй збитків.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 21 червня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2017 року, у задоволенні адміністративного позову було відмовлено.
Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що при вчиненні дій та прийнятті рішень, відповідач діяв на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Соснівського районного суду м. Черкаси від 21 червня 2017 року та ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2017 року, посилаючись на неправильне застосування судами першої та апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанції та направити справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційна скарга подана 25 вересня 2017 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 26 вересня 2017 року відкрито касаційне провадження у справі № 712/3842/17, витребувано матеріали справи.
Відповідно до повторного протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11 червня 2019 року для розгляду цієї справи визначено новий склад колегії суддів, суддею-доповідачем визначено суддю Берназюка Я.О., суддів Желєзного І.В. та Саприкіну І.В.
Ухвалою Верховного Суду від 18 листопада 2019 року прийнято до свого провадження справу № 712/3842/17 та рекомендовано надати сторонам додаткові письмові пояснення у межах доводів касаційної скарги.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та матеріалами справи підтверджено, що у серпні 2012 року ФОП ОСОБА_1 звернувся до Черкаської міської ради із заявою про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки по АДРЕСА_1 в оренду, про що було прийнято рішення Черкаської міської ради від 09 лютого 2012 року № 3-632 "Про надання фізичній особі-підприємцю ОСОБА_1 земельної ділянки в оренду по АДРЕСА_1 . Даним рішенням ФОП ОСОБА_1 надавалась земельна ділянка в оренду на 49 років площею 2,2107 га по АДРЕСА_1 під нежитлові приміщення за рахунок земель ВАТ "Продтовари".
За основним цільовим призначенням земельну ділянку віднесено до категорії земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики оборони та іншого призначення. За функціональним використанням земельну ділянку віднесено до земель комерційного використання.
На зазначеній земельній ділянці розміщені нежитлові приміщення комплексу, а саме: частина складу літ. А-ІІ, а саме - приміщення першого поверху за № І, №1-30, 39-66 загальною площею 3019,3 кв.м., № 31-38 загальною площею 539,5 кв.м., приміщення другого поверху за №1-30 загальною площею 514,7 кв.м., №31-34 загальною площею 148,3 кв.м., приміщення підвалу за №І, №1-10, загальною площею 165,7 кв. м., прохідна літ. З-І, вагова літ. Ж, Ж-1, трансформаторна літ. Е, склад обладнання літ. И-І, загальною площею 12,1 кв.м., огорожа № 1, 2, частина огорожі № 3, огорожа № 7, частина замощення І.
Пункт 3.1 рішення Черкаської міської ради від 09 лютого 2012 року № 3-632 зобов`язував ФОП ОСОБА_1 укласти договір оренди землі з Черкаською міською радою, здійснивши його державну реєстрацію та надати один примірник Черкаській міській раді протягом двох місяців з дати рішення.
Відповідно до п. 8 вказаного рішення припинено ВАТ "Продтовари" право користування земельною ділянкою площею 22107 кв. м. по АДРЕСА_2.
Згідно листів департаменту фінансової політики Черкаської міської ради від 29 липня 2015 року № 1210/18-08, від 09 лютого 2016 року № 151/18-08 орендна плата за користування земельною ділянкою по АДРЕСА_1 площею 2,2107 га не сплачувалась.
08 жовтня 2014 року ФОП ОСОБА_1 вказані нежитлові приміщення комплексу відчужив на користь ПАТ по виробництву пива і безалкогольних напоїв "Черкаське пиво" на підставі договору купівлі-продажу нежитлових приміщень.
Ознайомившись із вищевказаними матеріалами, Комісія для визначення збитків власникам землі та землекористувачам і втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва в м. Черкаси дійшла висновку, що використання земельної ділянки по АДРЕСА_1 без оформлення відповідного документа, що посвідчує право на неї, та його державної реєстрації, спричинило неодержання міською радою доходу у формі орендної плати, що є підставою для стягнення в установленому чинним законодавством порядку збитків з позивача, про що складено Акт про визначення збитків власнику землі від 15 грудня 2016 року № 16-2016.
Відповідно до вищевказаного Акта Комісією визначено збитки у вигляді неодержаного Черкаською міською радою доходу за час фактичного користування ФОП ОСОБА_1 земельною ділянкою по АДРЕСА_1 за період з 16 листопада 2013 року по 27 жовтня 2014 року (у межах строку позовної давності і до дати продажу нерухомого майна - 28 жовтня 2014 року) в розмірі 293994,72 грн.
31 січня 2017 року Виконавчий комітет ЧМР прийняв рішення № 119 "Про затвердження акта про визначення збитків власнику землі від 15 грудня 2016 року № 16-2016", яким затверджено акт про визначення збитків власнику землі від 15 грудня 2016 року № 16-2016, складений комісією для визначення збитків власникам землі та землекористувачам і втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва в м. Черкаси. Підставою для визначення і відшкодування збитків є неодержання територіальною громадою доходів за час фактичного користування фізичною особою-підприємцем ОСОБА_1 земельною ділянкою, на якій розташоване майно за адресою: АДРЕСА_1, без документів, що посвідчують право на землю.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанції не застосували норми статей 116, 122 Земельного кодексу України, відповідно до яких компетенція стосовно розпорядження земельної ділянки та отримання відшкодування належить Черкаській обласній державній адміністрації, як власнику землі за межами населеного пункту. Крім того, судами не встановлено статус виконавчого комітету Черкаської міської ради, його повноваження та статус самої земельної ділянки на час спричинення збитків, оскільки тоді земельна ділянка перебувала в державній, а не комунальній власності.
11 грудня 2019 року від відповідача надійшли додаткові пояснення до касаційної скарги, з яких вбачається, що вказаний позов взагалі не підлягає розгляду в судовому порядку, відтак касаційна скарга задоволенню не підлягає.
Від учасників справи відзиву на касаційну скаргу не надходило, що відповідно до частини четвертої статті 338 КАС України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій у касаційному порядку.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, зокрема, суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права, колегія суддів зазначає наступне.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Соснівського районного суду м. Черкаси від 21 червня 2017 року та ухвала Київського апеляційного адміністративного суду від 17 серпня 2017 року не відповідають, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Розглядаючи дану справу та приймаючи рішення по суті позовних вимог суди першої та апеляційної інстанцій вважали, що між сторонами існує публічно-правовий спір, у зв`язку з чим розгляд даної справи слід здійснювати за правилами адміністративного судочинства.
З такими висновками судів колегія не погоджується з наступних мотивів та передбачених законом підстав.
Відповідно до частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 4 КАС України справа адміністративної юрисдикції - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ за статтею 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності; спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління, у тому числі делегованих повноважень.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частина друга статті 2 КАС України).
Предметом спору у цій справі є питання щодо правомірності дій відповідача при ухваленні рішення щодо затвердження акта про визначення збитків власнику землі, завданих позивачем як землекористувачем.
У частині другій статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
За приписами статті 33 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) до власних повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема: підготовка і внесення на розгляд ради пропозицій щодо встановлення ставки земельного податку, розмірів плати за користування природними ресурсами, вилучення (викупу), а також надання під забудову та для інших потреб земель, що перебувають у власності територіальних громад; визначення в установленому порядку розмірів відшкодувань підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності за забруднення довкілля та інші екологічні збитки; встановлення платежів за користування комунальними та санітарними мережами відповідних населених пунктів. До делегованих повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належить, зокрема, здійснення контролю за додержанням земельного та природоохоронного законодавства, використанням і охороною земель, природних ресурсів загальнодержавного та місцевого значення, відтворенням лісів.
Згідно зі статтями 12, 152, 157 Земельного кодексу України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, серед інших, і здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства, у тому числі шляхом відшкодування заподіяних збитків, що здійснюється органами виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадянами та юридичними особами, які використовують земельні ділянки, а також діяльність яких обмежує права власників і землекористувачів або погіршує якість земель, розташованих у зоні їх впливу, у тому числі внаслідок хімічного і радіоактивного забруднення території, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами і стічними водами.
За змістом пункту 2 Порядку визначення та відшкодування збитків власникам землі та землекористувачам, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 19 квітня 1993 року № 284, розміри збитків визначаються комісіями, створеними Київською та Севастопольською міськими, районними державними адміністраціями, виконавчими комітетами міських (міст обласного значення) рад. Результати роботи комісій оформляються відповідними актами, що затверджуються органами, які створили ці комісії.