ПОСТАНОВА
Іменем України
17 грудня 2019 року
Київ
справа №816/844/18
адміністративне провадження №К/9901/1309/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого суді Берназюка Я.О.,
суддів: Желєзного І.В., Коваленко Н.В.,
при секретарі судового засідання Корецького І.О.,
за участю:
представника позивача Близнюк І.В.,
представника відповідача Синявської Т.Г.,
представника третьої особи Брикульського М.В.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу №816/844/18
за позовом Білецьківської сільської ради
до Полтавської обласної ради
треті особи: Кабінет Міністрів України, Міністерство екології та природних ресурсів України, Полтавська обласна державна адміністрація, Департамент екології та природних ресурсів Полтавської обласної державної адміністрації, Кременчуцька районна державна адміністрація, Кременчуцька міська рада Полтавської області, Кременчуцька районна рада Полтавської області, Регіональний ландшафтний парк "Кременчуцькі плавні", Державне підприємство "Кременчуцьке лісове господарство"
про визнання протиправними та скасування рішень,
за касаційною скаргою Білецьківської сільської ради
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року (прийняте у складі головуючої судді Канигіної Т.С.) та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 3 грудня 2018 року (постановлену у складі колегії: головуючої судді П`янової Я.В., суддів Калиновського В.А., Чалого І.С.),
В С Т А Н О В И В :
Короткий зміст позовних вимог
15 березня 2018 року Білецьківська сільська рада (далі також - позивач) звернулась до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Полтавської обласної ради (далі також - відповідач) про визнання протиправними та скасування рішень:
- першого пленарного засідання вісімнадцятої сесії сьомого скликання Полтавської обласної ради від 12 жовтня 2017 року №568 "Про внесення змін до рішення вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради третього скликання "Про організацію регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" та затвердження проекту його створення" від 12 липня 2001 року";
- другого пленарного засідання вісімнадцятої сесії сьомого скликання Полтавської обласної ради від 22 грудня 2017 року №608 "Про внесення змін та доповнень до рішення першого пленарного засідання вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради від 12 жовтня 2017 року №568 "Про внесення змін до рішення вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради третього скликання "Про організацію регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" та затвердження проекту його створення" від 12 липня 2001 року".
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Ухвалою Полтавського окружного адміністративного суду від 19 квітня 2018 року залучено до участі у справі №816/844/18 у якості третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача: Кабінет Міністрів України, Міністерство екології та природних ресурсів України, Полтавську обласну державну адміністрацію, Департамент екології та природних ресурсів Полтавської обласної державної адміністрації, Кременчуцьку районну державну адміністрацію, Кременчуцьку міську раду Полтавської області, Кременчуцьку районну раду Полтавської області, Регіональний ландшафтний парк "Кременчуцькі плавні", Державне підприємство "Кременчуцьке лісове господарство".
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року, залишеним без змін постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 3 грудня 2018 року, в задоволенні позову відмовлено.
Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог, виходив з того, що відповідачем не допущено порушень норм діючого на момент прийняття оскаржуваних рішень законодавства.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права, позивач звернувся із касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій і прийняти нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги в повному обсязі.
Касаційна скарга обґрунтована тим, що Полтавською обласною радою 12 жовтня 2017 року прийнято рішення №568 "Про внесення змін до рішення вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради третього скликання "Про організацію регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" та затвердження проекту його створення" від 12 липня 2001 року "Полтавська обласна рада вирішила внести такі зміни до рішення вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради третього скликання "Про організацію регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" та затвердження проекту його створення" від 12 липня 2001 року", а 22 грудня 2017 року рішення №608 "Про внесення змін та доповнень до рішення першого пленарного засідання вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради від 12 жовтня №568 "Про внесення змін до рішення вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради третього скликання "Про організацію регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" та затвердження проекту його створення" від 12 липня 2001 року".
Вказаними рішеннями Полтавською обласною радою фактично було надано згоду на реорганізацію "Регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" шляхом перетворення з організаційно-правової форми КОПФГ " 425 Державна організація (установа, заклад)" на організаційно-правову форму за КОПФГ " 430. Комунальна організація (установа, заклад)", так і на формування складу засновників, при цьому не було здійснено погодження питання прийняття рішень Полтавської обласної ради як від 12 жовтня 2017 року №568 так і рішення від 22 грудня 2017 року №608 з Білецьківською сільською радою, що є протиправним.
На думку позивача, суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, зокрема, пункт 24 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування", статті 108 Цивільного кодексу України, статті 23, 52, 53 Закону України "Про природньо-заповідний фонд України".
Позиція інших учасників справи
20 березня 2019 року до суду надійшов відзив Регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" на касаційну скаргу позивача, в якому зазначається, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними та обґрунтованими, прийнятими з правильним застосуванням норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, тому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
22 березня 2019 року до суду надійшли письмові пояснення Полтавської обласної державної адміністрації, в яких зазначається, що оспорювані рішення №568 та №608 будь-яким чином не впливають (не змінюють, не скасовують, не встановлюють тощо) на режим, межі, площу, місцерозташування тощо РЛП "Кременчуцькі плавні" і ландшафтного заказника загальнодержавного значення "Білецьківські плавні". Зазначеними рішеннями не створюється нова юридична особа, а лише змінюється організаційно-правова форма юридичної особи. Законодавством не встановлено обов`язок погоджувати зміну організаційно-правової форми юридичної особи з власниками і користувачем земельних ділянок, на яких юридична особа здійснює свою діяльність. Тому, просить касаційну скаргу позивача залишити без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
25 березня 2019 року до суду надійшов відзив Полтавської обласної ради, в якому зазначається, що відповідач при прийнятті оспорюваних рішень діяв у межах повноважень та у спосіб, визначені Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні". Оспорювані рішення спрямовані на приведення організаційно-правової форми регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" до вимог чинного законодавства України, підтримуються Кременчуцькою районною адміністрацією та не порушують прав позивача. На думку відповідача, суди попередніх інстанцій правильно застосували норми матеріального права, а саме пункт 24 частини першої статті 43 Закону України "Про місцеве самоврядування", статті 108 Цивільного кодексу України, статті 52, 53 Закону України "Про природньо-заповідний фонд України", а доводи касаційної скарги щодо неправильного застосування судами зазначених норм, є безпідставними. Відповідач просить залишити касаційну скаргу позивача без задоволення, а рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін.
Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
Касаційна скарга подана 14 січня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 4 березня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі №816/844/18, витребувано адміністративну справу та запропоновано сторонам надати відзив на касаційну скаргу.
Ухвалою Верховного Суду від 22 листопада 2019 року справу призначено до розгляду в судове засідання з повідомленням та викликом учасників справи колегією у складі трьох суддів на 17 грудня 2019 року.
При розгляді цієї справи в касаційному порядку учасниками справи клопотань заявлено не було.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій на підставі наявних у матеріалах справи доказів встановлено, що Указом Президента України від 10 грудня 1994 року №750/94 постановлено: створити заказники загальнодержавного значення, перелік яких додається.
Згідно із зазначеним Указом створено ландшафтний заказник "Білецьківські плавні"; землекористувачем визначено - Білецьківську сільську раду народних депутатів - 1910 га, Кременчуцький держлісгосп державного лісогосподарського об`єднання "Полтаваліс" - 995 га, м. Кременчук - 75 га.
Рішенням Білецьківської сільської ради Кременчуцького району Полтавської області від 9 вересня 1999 року "Про створення регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні", зокрема надано згоду на створення на землях Білецьківської сільської ради регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні".
Рішенням Полтавської обласної ради від 12 липням 2001 року "Про організацію регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" та затвердження проекту його створення" обласна рада вирішила: організувати регіональний ландшафтний парк "Кременчуцькі плавні" без вилучення земельних ділянок, водних та інших природних об`єктів у їх власників або користувачів загальною площею 5080 га з урахуванням площі ландшафтного заказника загальнодержавного значення "Білецьківські плавні" (2980 га) без ліквідації його статусу та категорій, а також встановленого режиму.
Згідно з додатком №1 до рішення обласної ради "Кременчуцькі плавні" передаються під охорону: Кременчуцькій міській раді - 602 га, Кременчуцькому держлісгоспу - 1768 га, Білецьківській сільській раді - 1910 га, Потоківській сільській раді - 800 га.
Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 27 березня 2003 року №46/ДС затверджено Положення про ландшафтний заказник загальнодержавного значення "Білецьківські плавні".
Рішенням першого пленарного засідання вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 12 жовтня 2017 року №568 "Про внесення змін до рішення вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради третього скликання "Про організацію регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" та затвердження проекту його створення" від 12 липня 2001 року "Полтавська обласна рада вирішила внести такі зміни до рішення вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради третього скликання "Про організацію регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" та затвердження проекту його створення" від 12 липня 2001 року" (далі - рішення):
1.1. Доповнити пункт перший рішення абзацом: "На підставі статті 23, частини третьої статті 53 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", засновником регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" є Полтавська обласна рада".
1.2. Доповнити рішення пунктами 3.1., 3.2., 3.3., 3.4. такого змісту:
"3.1. Рекомендувати Кременчуцькій районній державній адміністрації: а) вийти із складу засновників регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні"; б) після виходу із складу засновників регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" Кременчуцької районної державної адміністрації реорганізувати юридичну особу "Регіональний ландшафтний парк "Кременчуцькі плавні" (ідентифікаційний код 26089687) шляхом перетворення з організаційно-правової форми за КОПФГ "425. Державна організація (установа, заклад)" на організаційно-правову форму за КОПФГ "430. Комунальна організація (установа, заклад)", з переданням усього майна, усіх прав та обов`язків попередньої юридичної особи.
3.2. Полтавській обласній раді після закінчення строку заявлення кредиторами своїх вимог до юридичної особи "Регіональний ландшафтний парк "Кременчуцькі плавні", що перетворюється (частина п`ята статті 105 Цивільного кодексу України), утворити комунальну організацію (установу, заклад) шляхом перетворення з організаційно-правової форми за КОПФГ "425. Державна організація (установа, заклад)" на організаційно-правову форму за КОПФГ "430. Комунальна організація (установа, заклад)".
3.3. Встановити, що: а) Кременчуцька районна рада Полтавської області здійснює адміністративне управління юридичною особою "Регіональний ландшафтний парк "Кременчуцькі плавні", є стороною трудового контракту з керівником регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні", визначає місце розташування юридичної особи "Регіональний ландшафтний парк "Кременчуцькі плавні" і надає службове приміщення для офісу і ведення діяльності; б) утримання юридичної особи "Регіональний ландшафтний парк "Кременчуцькі плавні" здійснюється за рахунок видатків з Кременчуцького районного бюджету та з інших джерел, які не заборонені законодавством України; в) фінансування заходів щодо регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" здійснюється із джерел, які встановлені законодавством.
3.4. Рекомендувати Полтавській обласній державній адміністрації привести у відповідність до цього рішення Положення про регіональний ландшафтний парк "Кременчуцькі плавні".
3.5. Спеціально уповноваженим органом державного управління територією регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" є Полтавська обласна державна адміністрація, яка може делегувати ці повноваження відповідному структурному підрозділу облдержадміністрації".
1.3 Встановити, що вищезазначені зміни до рішення набувають чинності з 1 січня 2018 року.
2. Організацію виконання цього рішення покласти на Департамент екології та природних ресурсів облдержадміністрації, контроль - на постійну комісію обласної ради з питань екології та раціонального природокористування.
Водночас, рішенням другого пленарного засідання вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 22 грудня 2017 року №608 "Про внесення змін та доповнень до рішення першого пленарного засідання вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради від 12 жовтня 2017 року №568 "Про внесення змін до рішення вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради третього скликання "Про організацію регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" та затвердження проекту його створення" від 12 липня 2001 року" обласна рада вирішила внести зміни та доповнення до рішення першого пленарного засідання вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 12 жовтня 2017 року №568 "Про внесення змін до рішення вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради третього скликання "Про організацію регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" та затвердження проекту його створення" від 12 липня 2001 року":
1) підпункт 1.1 рішення першого пленарного засідання вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 12 жовтня 2017 року №568 "Про внесення змін до рішення вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради третього скликання "Про організацію регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" та затвердження проекту його створення" від 12 липня 2001 року" виключити;
2) пункт 1, 2 рішення першого пленарного засідання вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 12 жовтня 2017 року №568 "Про внесення змін до рішення вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради третього скликання "Про організацію регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" та затвердження проекту його створення" від 12 липня 2001 року" вважати пунктами 2, 3, підпункти 1.2., 1.3. відповідно - підпунктами 2.1., 2.2.;
3) доповнити рішення першого пленарного засідання вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 12 жовтня 2017 року №568 "Про внесення змін до рішення вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради третього скликання "Про організацію регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" та затвердження проекту його створення" пунктом 1 наступного змісту: "Полтавській обласній раді увійти до складу засновників регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" з 1 січня 2018 року";
4) у підпункті "а" пункту 3.3 рішення першого пленарного засідання вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 12 жовтня 2017 року №568 "Про внесення змін до рішення вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради третього скликання "Про організацію регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" та затвердження проекту його створення" від 12 липня 2001 року" слова "Кременчуцька районна рада Полтавської області" замінити словами "Полтавська обласна рада";
5) підпункт "б" пункту 3.3 рішення першого пленарного засідання вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради сьомого скликання від 12 жовтня 2017 року №568 "Про внесення змін до рішення вісімнадцятої сесії Полтавської обласної ради третього скликання "Про організацію регіонального ландшафтного парку "Кременчуцькі плавні" та затвердження проекту його створення" від 12 липня 2001 року" викласти в такій редакції: "утримання юридичної особи "Регіональний ландшафтний парк "Кременчуцькі плавні" здійснюється у відповідності до законодавства".
Позивач, не погоджуючись з вказаними рішеннями, звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка висновків судів попередніх інстанції доводів учасників справи
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 26 липня 2018 року та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 3 грудня 2018 року відповідають, а вимоги касаційної скарги є необґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.