ПОСТАНОВА
Іменем України
23 грудня 2019 року
м.Київ
справа №806/1536/18
провадження №К/9901/22734/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Єзерова А.А., суддів Кравчука В.М., Стародуба О.П.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу
за касаційною скаргою Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Доманевський"
на рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 19.06.2018 (суддя Семенюк М.М.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.07.2019 (головуючий суддя Сушко О.О., судді Залімський І.Г., Смілянець Е.С.)
у справі № 806/1536/18
за позовом ОСОБА_1
до Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради,
треті особи: Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Доманевський", ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5
про визнання протиправним, нечинним та скасування охоронного договору на пам`ятку культурної спадщини від 08.09.2017 № 5, встановив:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
1. У березні 2018 року ОСОБА_1 звернулася до Житомирського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради, в якій просила суд визнати охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини від 08.09.2017 № 5 протиправним, нечинним та скасувати у зв`язку з відсутністю повноважень (компетенції) Департаменту містобудування та землекористування Житомирської міської ради, як спеціально уповноваженого органу охорони культурної спадщини, відсутністю делегованих повноважень органу охорони культурної спадщини вищого рівня, відсутністю повноважень у керівника цього Департаменту.
2. Позовні вимоги обґрунтовано відсутністю компетенції у відповідача на прийняття охоронного договору на пам`ятку культурної спадщини.
3. Ухвалою від 20.04.2018 залучено до участі у справі №806/1536/18 як третю особу Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Доманевський".
Протокольною ухвалою від 17.05.2018 залучено до участі у справі як третіх осіб ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 .
4. Рішенням Житомирського окружного адміністративного суду від 19.06.2018 у справі №806/1536/18 позов задоволено, визнано протиправним та скасовано охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини від 08.09.2017 № 5, укладений між Об`єднанням співвласників багатоквартирного будинку "Доманевський" та Департаментом містобудування та землекористування Житомирської міської ради.
5. Постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.07.2019 у справі № 806/1536/18 рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 19.06.2018 залишено без змін.
6. Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Доманевський" з вищевказаними судовими рішеннями не погодилося, тому звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить суд скасувати рішення Житомирського окружного адміністративного суду від 19.06.2018 і постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 30.07.2019 у справі №806/1536/18 і відмовити у задоволенні позову.
7. Ухвалою Верховного Суду від 20.08.2019 відкрито касаційне провадження у справі.
8. 06.09.2019 до Верховного Суду від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому ОСОБА_1 просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Судами першої та апеляційної інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що ОСОБА_1 та треті особи ОСОБА_6, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 є власниками квартир у будинку за адресою:
АДРЕСА_1 . 08.09.2017 між Департаментом містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради в особі директора департаменту Блажиєвського І.Й., який діяв на підставі Положення та ст. 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини", та Об`єднанням співвласників багатоквартирного будинку "Доманевський", в особі директора Геворгяна С.Л., було укладено охоронний договір на пам`ятку культурної спадщини № 5 за адресою: м АДРЕСА_2 .
11. ОСОБА_1 вважає, що вказаний охоронний договір порушує її права, а також те, що його укладено з перевищенням повноважень, що і стало підставою для звернення до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
12. Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій керувались тим, що матеріали справи не містять інформації про делегування органом охорони культурної спадщини вищого рівня повноважень Департаменту містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради на укладення охоронних договорів на пам`ятки. У зв`язку з цим, суди дійшли висновку про те, що відповідач не мав повноважень на укладання охоронного договору.
13. Суд апеляційної інстанції також посилався на те, що Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Доманевський" не є власником будинку за адресою: АДРЕСА_2, тому не мало право укладати з відповідачем спірний договір.
При цьому ОСОБА_1 як власниця квартири була позбавлена можливості брати участь у розробленні та укладенні спірного договору.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ, ВІДЗИВУ НА КАСАЦІЙНУ СКАРГУ
14. Касаційну скаргу мотивовано порушенням місцевим та апеляційним адміністративними судами норм матеріального і процесуального права і неповним дослідженням обставин справи.
Зокрема, скаржник посилається на те, що:
- суди попередніх інстанцій дійшли помилкових висновків про відсутність у відповідача повноважень на укладення охоронного договору на пам`ятку культурної спадщини від 08.09.2017 № 5;
- суди дійшли передчасного висновку про наявність у ОСОБА_1 порушеного права;
- наявність підстав для закриття провадження у справі на підставі п.1 ч.1 ст.238 КАС України з посиланням на практику Великої Палати Верховного Суду у справі №462/2646/17 за позовом про скасування державної реєстрації об ʼєднання співвласників багатоквартирного будинку і у справі № 819/829/17 про визнання нечинною проведення процедури закупівлі.
15. У відзиві на касаційну скаргу позивач вважає необґрунтованими доводи касаційної скарги щодо необхідності закриття провадження у справі, оскільки предметом позову є адміністративний договір і суть спірного договору є встановлення режиму використання об`єкту культурної спадщини. Спірний договір констатує адміністративні відносини між суб`єктом влади та приватною особою та має спеціальні зобов`язання, що виходять за рамки цивільно-правових договірних відносин.
16. ОСОБА_1 вважає, що Житомирська обласна державна адміністрація має виключне право на території Житомирської області державного управління у сфері охорони культурної спадщини, як "спеціально уповноважений орган охорони культурної спадщини" на підставі абз. 5 ч. 1 ст. 3 Закону України "Про охорону культурної спадщини" та Управління культури Житомирської обласної державної адміністрації на підставі розпорядження голови набуло право на укладання охоронних договорів.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
18. Відповідно до ст. 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом. Держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
Статтею 23 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що усі власники пам`яток, щойно виявлених об`єктів культурної спадщини чи їх частин або уповноважені ними органи (особи) незалежно від форм власності на ці об`єкти зобов`язані укласти з відповідним органом охорони культурної спадщини охоронний договір.
При передачі пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини у володіння, користування чи управління іншій особі істотною умовою договору про таку передачу є забезпечення особою, якій передається пам`ятка, щойно виявлений об`єкт культурної спадщини чи її (його) частина, збереження пам`ятки, щойно виявленого об`єкта культурної спадщини чи її (його) частини відповідно до вимог цього Закону та умов охоронного договору, укладеного власником або уповноваженим ним органом (особою) з відповідним органом охорони культурної спадщини.
Порядок укладання охоронних договорів та їхні типові форми затверджуються Кабінетом Міністрів України.
Відсутність охоронного договору не звільняє особу від обов`язків, що випливають із цього Закону.
19. З аналізу вищенаведених норм права вбачається, що об`єкти культурної спадщини охороняються законом навіть при відсутності належним чином укладеного охоронного договору. В той же час, охоронний договір встановлює чіткі вимоги для збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.
20. У матеріалах справи є копії охоронних договорів, які укладені Житомирською обласною державною адміністрацією з позивачем та третіми особами щодо окремих квартир у будинку за адресою: АДРЕСА_2, а також охоронний договір, укладений між Департаментом містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради та Об`єднанням співвласників багатоквартирного будинку "Доманевський" на пам`ятку культурної спадщини за адресою: АДРЕСА_1
21. Щодо наявності повноважень у Департамента містобудування та земельних відносин Житомирської міської ради та Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку "Доманевський" на укладення спірного договору, Суд виходить з такого.
За змістом ст. 3 Закону України "Про охорону культурної спадщини" державне управління у сфері охорони культурної спадщини покладається на Кабінет Міністрів України, спеціально уповноважені органи культурної спадщини, до яких належать: центральний орган виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини, орган охорони культурної спадщини Ради міністрів Автономної Республіки Крим, органи охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських, районних державних адміністрацій, органи охорони культурної спадщини місцевого самоврядування.
Управління в порядку, установленому законом, історико-культурними заповідниками державного значення належить до повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини (п. 7 ч. 1 ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини").
22. Повноваження центральних органів виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини визначено у ст. 5 Закону України "Про охорону культурної спадщини". Зокрема, п.21 ч. 2 ст. цієї статті передбачає, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, належить погодження охоронних договорів на пам`ятки національного значення.
Повноваження інших органів охорони культурної спадщини визначено у ст. 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини".
Серед повноважень органів охорони культурної спадщини обласних, Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій відповідно до їхньої компетенції у п. 17 ч.1 ст. 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено укладення охоронних договорів на пам`ятки.
Повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування щодо охорони культурної спадщини полягають у забезпеченні дотримання вимог чинного законодавства у відповідній сфері, забезпечення безспосереднього захисту пам`яток місцевого значення, організація відповідних охоронних заходів тощо.
У п. 11 ч. 2 ст. 6 Закону України "Про охорону культурної спадщини" закріплено повноваження виконавчих органів місцевого самоврядування на укладення охоронних договорів на пам`ятки в межах повноважень, делегованих органом охорони культурної спадщини вищого рівня відповідно до закону.
23. Отже з наведених норм права вбачається, що законом надано повноваження на укладання охоронних договорів на пам`ятки обласним державним адміністраціям або Київській та Севастопольській міським державним адміністраціям і охоронні договори на пам`ятки національного значення мають бути погодженими з центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини.
24. У цій справі об`єктом охоронного договору є пам`ятка місцевого значення, про що безпосередньо зазначено у самому договорі, а також у листі Житомирської обласної державної адміністрації від 29.11.2017 №1870-1.9/12-17.
У зв`язку з цим належним суб`єктом владних повноважень, який мав укласти охоронний договір є Житомирська обласна державна адміністрація.
25. Департамент містобудування та землекористування Житомирської міської ради не має власного повноваження на укладання охоронних договорів, але таке повноваження може бути делеговано йому органом охорони культурної спадщини вищого рівня.
Верховний Суд погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про те, що не можна вважати підтвердженням делегування повноважень Житомирською обласною державною адміністрацією Департаменту містобудування та землекористування Житомирської міської ради наказ Управління культури та туризму Житомирської обласної державної адміністрації від 21.05.2018 № 90 "Про делегування повноважень з укладання охоронних договорів на об`єкти культурної спадщини", оскільки цей наказ було прийнято після укладання спірного договору.
26. Суди попередніх інстанцій помилково дійшли висновку про необхідність погодження відповідного охоронного договору з Міністерством культури України як центральним органом, на тій підставі, що місто Житомир входить Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878.
Відповідно до ч. 2 ст. 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" межі та режими використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на територіях історичних ареалів населених місць визначаються у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України, відповідною науково-проектною документацією, яка затверджується центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, або уповноваженими ним органами охорони культурної спадщини.