ПОСТАНОВА
Іменем України
23 грудня 2019 року
м.Київ
справа №320/1269/19
провадження №К/9901/20843/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Єзерова А.А., суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Заступника прокурора Київської області
на ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22.03.2019 (суддя Брагіна О.Є.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.06.2019 (головуючий суддя Кузьменко В.В., судді Василенко Я.М., Шурко О.І.)
у справі № 320/1269/19
за позовом Першого заступника Керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області в інтересах держави
до Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області
про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії, установив:
І. РУХ СПРАВИ
1. У березні 2019 року Перший заступник керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області звернувся в інтересах держави до Київського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, в якій просив суд визнати незаконною бездіяльність Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області, яка полягає у незатвердженні планів інвентаризації та паспортизації об`єктів благоустрою та зобов`язати відповідача розробити та затвердити план технічної інвентаризації та паспортизації дитячого майданчика, що знаходиться на балансі сільської ради.
2. Позовні вимоги обґрунтовано бездіяльністю відповідача з питання забезпечення проведення робіт з технічної інвентаризації та паспортизації дитячих майданчиків, ігрових споруд як елементів благоустрою.
3. Ухвалою Київського окружного адміністративного суду від 22.03.2019 позовну заяву першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області до Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання незаконною бездіяльності та зобовʼ язання вчинити певні дії повернуто позивачеві.
4. Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.06.2019 у справі №320/1269/19 ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22.03.2019 залишено без змін.
5. Заступник прокурора Київської області з вищевказаними судовими рішеннями не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в яких посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права та неповне з`ясування всіх обставин справи, просить суд скасувати ухвалу Київського окружного адміністративного суду від 22.03.2019 і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.06.2019 у справі №320/1269/19 і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
6. Ухвалою Верховного Суду від 10.10.2019 відкрито касаційне провадження у справі №320/1269/19.
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЇ
7. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції керувався тим, що питання, порушене у позовній заяві, не відноситься до сфери державних інтересів, не входить до компетенції відповідальності прокурора, законом визначений орган, уповноважений здійснювати контроль у спірних правовідносинах, а відтак вирішення відповідного питання не охоплюється правом прокурора, передбаченим ст. 53 КАС України.
8. Апеляційний адміністративний суд погодився з висновком суду першої інстанції щодо наявності правових підстав для повернення позовної заяви Першого заступника керівника Києво-Святошинської місцевої прокуратури Київської області до Святопетрівської сільської ради Києво-Святошинського району Київської області про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії та зазначив, що у цьому випадку правом звернення до суду для захисту прав дітей наділені батьки (чи особи, які їх замінюють) або прокурор в інтересах громадянина, але не прокурор в інтересах держави.
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Заступник прокурора Київської області мотивує касаційну скаргу неправильним застосуванням норм матеріального права, порушенням норм процесуального права, а саме: ст. ст. 5, 53,160,161,169 КАС України, а також зазначає, що судами попередніх інстанцій під час ухвалення оскаржуваного рішення не тільки не враховано положення ч. 5 ст. 53 КАС України, а й повністю проігноровано підстави та предмет позову, а також суб`єктний склад сторін, визначених у позовній заяві прокурора.
10. На думку скаржника, у спірних правовідносинах відповідачем є відповідна сільська рада, а тому здійснення самоврядного контролю виключається. На підтвердження цієї позиції заступник прокурора Київської області посилається на практику Верховного Суду, викладену постанові від 25.09.2018 у справі № 804/2244/18 (провадження №К/9901/56870/18).
11. Скаржник вважає, що лише звернення прокурора до суду з позовом про зобов`язання вчинити певні дії може гарантувати належне забезпечення прав дітей на безпечні умови фізичного розвитку під час експлуатації дитячих майданчиків в с. Святопетрівське Києво-Святошинського району.
ІV. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
12. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених ст. 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з наступного.
13. Відповідно до ч. 4 ст. 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Відповідно до п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Згідно з ч.ч. 3, 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України, у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
14. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
15. Таким чином, прокурор у визначених законом випадках має право на представництво інтересів держави або особи, якщо таке представництво належним чином обґрунтоване.
16. Прокурор, який звертається до адміністративного суду в інтересах держави, в позовній заяві (поданні) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до адміністративного суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.
17. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування можуть бути залучені судом до участі у справі як законні представники або вступити у справу за своєю ініціативою з метою виконання покладених на них повноважень.
18. Отже підставою представництва у суді інтересів держави є наявність порушень або загрози порушень економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.
19. Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
20. Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".
21. У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).