ПОСТАНОВА
Іменем України
20 грудня 2019 року
Київ
справа №807/291/18
адміністративне провадження №К/9901/16769/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Закарпатської області, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_2, про визнання протиправним та скасування рішення, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 09.11.2018 (суддя Калинич Я. М.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2019 (колегія суддів у складі: Запотічного І. І., Довгої О. І., Бруновської Н. В.),
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У квітні 2018 позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до Вищої кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури (далі - відповідач, ВКДКА), де третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Закарпатської області (далі - КДКА Закарпатської області) та третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ОСОБА_2, про визнання протиправним та скасування рішення ВКДКА від 28.02.2018 № ІІ-018/2018.
Позов мотивовано тим, що до повноважень відповідача не належить прийняття рішення про порушення дисциплінарної справи відносно адвоката. Одночасно вказує на порушення процедури розгляду скарги, що полягала, зокрема, в тому, що скаржник ОСОБА_2 в порушення вимог пункту 36.5 Положення про порядок прийняття та розгляду скарг щодо неналежної поведінки адвоката не додала копію скарги та доданих письмових матеріалів для вручення іншій стороні, що призвело до позбавлення права позивача на подання заперечення проти такої. Відповідач, в свою чергу, повинен був повернути таку скаржникові, натомість прийняв її до розгляду, що суперечить вищезазначеному Положенню. Крім того, зазначає, що члени комісії не витребували з суду технічний запис судового засідання та, відповідно, не досліджували його. Вказує на те, що в оскаржуваному рішенні не вказано які саме дії позивача відповідач вважає такими, що мають ознаки проступку, не зазначено які саме дії чи висловлювання принизили честь і гідність скаржника. На переконання позивача, оскаржуване рішення підриває його авторитет як адвоката, його репутацію серед колег та прокурорів, клієнтів та громадян міста Ужгороду в цілому та зачіпає інтереси позивача на збереження адвокатської репутації.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Закарпатський окружний адміністративний суд рішенням від 09.11.2018 адміністративний позов задовольнив частково: визнав протиправним та скасував пункт 3 рішення ВКДКА від 28.02.2018 № ІІ-018/2018 в частині порушення дисциплінарної справи відносно адвоката ОСОБА_1 ; визнав протиправним та скасував пункт 4 рішення ВКДКА від 28.02.2018 № ІІ-018/2018 в частині направлення матеріалів дисциплінарної справи до КДКА Закарпатської області на стадію розгляду дисциплінарної справи; зобов`язав ВКДКА повторно розглянути скаргу ОСОБА_2 на рішення дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області від 17.11.2017 у порядку, передбаченому діючим законодавством та Регламентом ВКДКА, затвердженим рішенням Ради адвокатів України 4-5 липня 2014 року № 78. В задоволенні решти позовних вимог відмовив. Стягнув з відповідача за рахунок його бюджетних асигнувань на користь позивача судові витрати по справі у розмірі 352,40 грн.
Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що лише Дисциплінарна палата КДКА вирішує питання щодо порушення або відмови в порушенні дисциплінарної справи стосовно адвоката. Таке рішення КДКА приймається за результатами розгляду заяви (скарги) про дисциплінарний проступок адвоката, довідки та матеріалів перевірки. Суд наголосив, що стаття 52 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність", як і жодна інша стаття вказаного Закону, не наділяє ВКДКА правом розглядати або переглядати дисциплінарну справу. Законодавець імперативною нормою (частина третя статті 33 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність") обумовив суб`єкта (КДКА), на котрого покладено обов`язок розгляду дисциплінарного провадження стосовно адвоката, а тому суд дійшов висновку, що скасовуючи рішення дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області, ВКДКА діяла в межах наданих їй повноважень. Однак, суд дійшов висновку, що приймаючи рішення про порушення дисциплінарної справи проти адвоката ОСОБА_1 відповідач порушив статті 33 та 37 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність". Також під час розгляду справи суд першої інстанції не знайшов підтвердження доводів позивача про невитребовування членами комісії з суду технічного запису судового засідання, в якому виступав позивач, а тому не прослуховували його, оскільки як встановлено судом, ВКДКА витребувала від КДКА Закарпатської області засвідчену належним чином копію матеріалів дисциплінарного провадження відносно адвоката ОСОБА_1, за скаргою ОСОБА_2 . У зв`язку з чим, дійшов висновку, що рішення ВКДКА від 28.02.2018 № ІІ-018/2018 належить до часткового скасування, а саме в частинах щодо ухвалення нового рішення, яким порушено дисциплінарну справу відносно адвоката ОСОБА_1 та направлення матеріалів дисциплінарної справи до КДКА Закарпатської області на стадію розгляду дисциплінарної справи. Крім того, суд першої інстанції для належного способу захисту, необхідного для поновлення прав позивача, вийшов за межі позовних вимог та зобов`язав ВКДКА повторно розглянути скаргу ОСОБА_2 на рішення Дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області від 17.11.2017 у відповідності до норм чинного законодавства та Регламенту ВКДКА, затвердженого рішенням Ради адвокатів України 4-5 липня 2014 року № 78.
Восьмий апеляційний адміністративний суд постановою від 27.05.2019 рішення суду першої інстанції скасував та прийняв нове, яким в задоволенні позову відмовив. Стягнув з позивача на користь відповідача 1057,20 грн судових витрат.
Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що ВКДКА за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність КДКА має право скасувати рішення КДКА та ухвалити нове рішення, з урахуванням стадії дисциплінарного провадження. Сам факт порушення дисциплінарної справи стосовно адвоката жодним чином не встановлює в його діянні факту вчинення ним дисциплінарного проступку. При цьому, оскаржуване позивачем рішення про порушення дисциплінарної справи містить лише попередні висновки щодо наявності в діях ОСОБА_1 ознак дисциплінарного проступку та не встановлює факт вчинення позивачем конкретного дисциплінарного проступку. Разом з тим, порушення дисциплінарної справи свідчить лише про те, що у процесі перевірки виявлені ознаки дисциплінарного проступку, які потребують більш детального дослідження на предмет їх підтвердження або ж спростування. Крім того, суд апеляційної інстанції встановив, що ВКДКА досліджувала технічний запис судового засідання апеляційного суду Закарпатської області у кримінальному провадженні, яке відбулось 20.04.2017, і який було долучено до скарги ОСОБА_2 Також, судом встановлено, що ОСОБА_2 до ВКДКА подану скаргу саме на рішення КДКА Закарпатської області від 17.11.2017 відносно ОСОБА_1 та її зміст відповідає нормам підпункту 6 пункту 36.2 статті 36 Положення Про порядок прийняття та розгляду скарг щодо неналежної поведінки адвоката, яка може мати наслідком його дисциплінарну відповідальність. Таким чином, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення прийнято відповідачем на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України, з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано, з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії), з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія).
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2019 скасувати, рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 09.11.2018 скасувати в частині відмови в задоволенні позову та в частині зобов`язання відповідача повторно розглянути скаргу ОСОБА_2 та прийняти в цій частині нове рішення, яким позов задовольнити повністю.
В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує на те, що рішення суду першої інстанції в частині відмови у задоволенні позову та виходу за межі позовних вимог в інтересах третьої особи на стороні відповідача не мотивоване. Вважає, що суд апеляційної інстанції необґрунтовано відмовив у відкладенні розгляду справи; безпідставно встановив повноваження відповідача порушувати дисциплінарну справу щодо нього; незаконно встановив, що відповідач досліджував технічний запис судового засідання під час розгляду скарги; помилково встановив, що ОСОБА_2 у скарзі просила відповідача скасувати рішення КДКА Закарпатської області про відмову в порушенні дисциплінарної справи щодо позивача. Крім того, скаржник просить врахувати висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 30.05.2018 у справі № 816/1190/16.
Позиція інших учасників справи
Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначає, що рішення суду апеляційної інстанції є законним і обґрунтованим, прийнятим з додержанням норм матеріального та процесуального права, вважає, що відсутні будь-які правові підстави для задоволення касаційної скарги позивача.
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача ОСОБА_2 у відзиві на касаційну скаргу позивача просить залишити її без задоволення.
Третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача КДКА Закарпатської області заяву про приєднання до касаційної скарги або відзиву на неї не надала.
Рух касаційної скарги
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 16.07.2019 відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 09.11.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 27.05.2019.
Ухвалою від 19.12.2019 Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду зазначену адміністративну справу призначив до розгляду у попередньому судовому засіданні.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Як встановлено судами попередніх інстанцій, ОСОБА_1 здійснює адвокатську діяльність на підставі свідоцтва № 021/592, виданого згідно з рішенням Закарпатської обласної КДКА від 30.11.2007 № 194/97.
29.06.2017 до КДКА Закарпатської області надійшла скарга ОСОБА_2 вх. № 45/17 на неналежну поведінку адвоката ОСОБА_1 та порушення ним правил адвокатської етики, в якій зазначено, що адвокат ОСОБА_1 порушив Закон України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" та Правила адвокатської етики, відповідно до яких адвокат не повинен повідомляти сторонам та іншим учасникам судового провадження свідомо неправдиву інформацію стосовно фактичних обставин справи, суті закону, обсягу прав та обов`язків сторін, або іншим чином намагатися схилити їх до зміни їх позиції, свідчень, здійснення інших дій, в яких зацікавлений його клієнт, а у відносинах з іншими учасниками судового провадження адвокат повинен бути стриманим і коректним; реагувати на неправдиві дії або вислови цих осіб у формах, передбачених законом, зокрема у формі заяв, клопотань, скарг тощо; при допиті підсудних, потерпілих, сторін у цивільному процесі, свідків та інших осіб бути тактовним.
Рішенням Дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області від 17.11.2017 відмовлено в порушенні дисциплінарної справи відносно адвоката ОСОБА_1 у зв`язку з відсутністю в його діях дисциплінарного проступку.
Не погоджуючись з вказаним рішенням ОСОБА_2 подала скаргу на рішення Дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області від 17.11.2017 про відмову в порушенні дисциплінарної справи відносно адвоката ОСОБА_1 .
Рішенням ВКДКА від 28.02.2018 № ІІ-018/2018 скаргу ОСОБА_2 задоволено частково, скасовано рішення Дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області від 17.11.2017 про відмову в порушені дисциплінарної справи відносно адвоката ОСОБА_1 та ухвалено нове, яким порушено дисциплінарну справу відносно адвоката ОСОБА_1 та направлено матеріали дисциплінарної справи до КДКА Закарпатської області на стадію розгляду дисциплінарної справи. Висновок ВКДКА обґрунтований тим, що дисциплінарна палата КДКА Закарпатської області, не дослідивши в повному обсязі докази, дійшла передчасного висновку щодо відсутності в діях адвоката складу дисциплінарного проступку.
Не погодившись з рішенням ВКДКА від 28.02.2018 № ІІ-018/2018, позивач звернувся до суду з даним адміністративним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
Відповідно до частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з частиною другою статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Частиною першою статті 4 Закону України від 05.07.2012 № 5076-VI "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) встановлено, що адвокатська діяльність здійснюється на принципах верховенства права, законності, незалежності, конфіденційності та уникнення конфлікту інтересів.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 21 цього Закону, під час здійснення адвокатської діяльності адвокат зобов`язаний: дотримуватися присяги адвоката України та правил адвокатської етики.
Частиною першою статті 34 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" передбачено, що підставою для притягнення адвоката до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку.
Відповідно до статті 37 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" дисциплінарне провадження складається з таких стадій: 1) проведення перевірки відомостей про дисциплінарний проступок адвоката; 2) порушення дисциплінарної справи; 3) розгляд дисциплінарної справи; 4) прийняття рішення у дисциплінарній справі.
Процедуру здійснення дисциплінарного провадження на кожній із вказаних вище стадій врегульовано статтями 38, 39,40 і 41 цього Закону.
Абзацом першим частини другої статті 38 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність" визначено, що член дисциплінарної палати КДКА за дорученням голови палати проводить перевірку відомостей, викладених у заяві (скарзі), та звертається до адвоката для отримання письмового пояснення по суті порушених питань.
Відповідно до частини першої статті 39 цього ж Закону за результатами розгляду заяви (скарги) про дисциплінарний проступок адвоката, довідки та матеріалів перевірки дисциплінарна палата КДКА більшістю голосів членів палати, які беруть участь у її засіданні, вирішує питання про порушення або відмову в порушенні дисциплінарної справи стосовно адвоката.
До повноважень КДКА, зокрема, належить здійснення дисциплінарного провадження стосовно адвокатів (пункт 4 частини п`ятої статті 50 Закону України "Про адвокатуру та адвокатську діяльність").
Згідно з частиною п`ятою статті 52 вказаного Закону ВКДКА за результатами розгляду скарги на рішення, дії чи бездіяльність КДКА має право: 1) залишити скаргу без задоволення, а рішення КДКА без змін; 2) змінити рішення КДКА; 3) скасувати рішення КДКА та ухвалити нове рішення; 4) направити справу для нового розгляду до відповідної КДКА та зобов`язати КДКА вчинити певні дії.
Згідно абзацу 2 пункту 2 розділу 6 Положення про ВКДКА (яке є її установчим документом), затвердженого рішенням звітно-виборного з`їзду адвокатів України від 09.06.2017 (далі - "Положення"), ухвалення нового рішення ВКДКА передбачає прийняття ВКДКА рішень, які має право відповідно до законодавства приймати КДКА регіону з урахуванням стадії дисциплінарного провадження.
Пунктом 3.37. Регламенту ВКДКА № 78, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 4-5 липня 2014 року (далі - Регламент) визначено, що скарга на рішення, дії чи бездіяльність кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури реєструється у ВКДКА та у розумний строк передається члену ВКДКА, із урахуванням пропорційності навантаження на членів комісії та їх спеціалізації, для вивчення, перевірки і підготовки матеріалів до засідання ВКДКА. Член ВКДКА, якому доручено проведення перевірки відомостей, викладених у зверненні або скарзі, у разі, якщо такі відомості містяться у судовому рішенні, перевіряє наявність відповідного рішення у Єдиному державному реєстрі судових рішень.