РІШЕННЯ
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 грудня 2019 року
Київ
справа №9901/282/19
адміністративне провадження №П/9901/282/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Бившевої Л.І., суддів: Гончарової І.А., Олендера І.Я., Шипуліної Т.М., Ханової Р.Ф., розглянув у порядку спрощеного позовного провадження у відкритому судовому засіданні адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Третьої кадрової комісії з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів про визнання протиправним та скасування рішення,
за участю:
секретаря судового засідання - Савченко А.А.,
позивача - ОСОБА_1,
представник відповідача - Поліщука В.В.
І. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ
ОСОБА_1 22.05.2019 (згідно з відбитком календарного штемпелю поштового відправлення) подав до Верховного Суду як суду першої інстанції позов до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів, в якому просить визнати протиправним та скасувати рішення від 10.04.2019 № 116дп-19 від 10.04.2019 "Про накладення дисциплінарного стягнення на прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованому у місті Мелітополі, що поширює свою діяльність на Херсонську область, прокуратури Херсонської області ОСОБА_1".
ІІ. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ПОЗИЦІЇ ПОЗИВАЧА ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ ВІДПОВІДАЧА
Позивач, обґрунтовуючи позовні вимоги, вважає, що рішення відповідача про накладення дисциплінарного стягнення є необґрунтованим, одностороннім, упередженим і таким, що ґрунтується на припущеннях, тобто є протиправним.
Свою позицію позивач обґрунтовує такими аргументами:
особою, яка може бути порушником Правил дорожнього руху, пов`язаних з керуванням транспортним засобом, та бути суб`єктом порушення правил прокурорської етики, може бути водій транспортного засобу, який ним керує, проте 16.09.2018 позивач не був водієм транспортного засобу - автомобіля "MITSUBISHI", державний номер НОМЕР_1, під час події на вул. Парковій у м. Южноукраїнську Миколаївської області, тому не мав обов`язку виконувати незаконні вимоги працівника поліції щодо проходження огляду на стан сп`яніння на місці, а в подальшому - у медичному закладі;
матеріали дисциплінарного провадження не містять доказів щодо фактичного керування зазначеним транспортним засобом позивачем, зокрема жоден з трьох переглянутих Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів медіа-файлів не фіксує доказів керування позивачем цим транспортним засобом, факту руху та зупинки транспортного засобу та того, хто є водієм транспортного засобу під час його руху по вул. Парковій у м. Южноукраїнську Миколаївської області і після його зупинки;
медіа-файл під назвою " 1182", на якому частково зафіксовано рух автомобіля, датований (змінений) 21.09.2018 о 14.10, хоча події мали місце 16.09.2018, тобто у період з 16.09.2018 по 21.09.2018 відеодані піддавались редагуванню (створенню, коригуванню, змінам, видаленню деяких фрагментів тощо), що ставить під сумнів справжність (достовірність та повноту) відомостей, зафіксованих у медіа-файлі, та підтверджує пояснення позивача про те, що 16.09.2018 автомобілем керувала дружина позивача; факт керування автомобілем дружиною позивача підтверджується також поясненнями свідків ОСОБА_4 та ОСОБА_5 ; часом створення відеофайлу під назвою " 1183" є 19.58, хоча подія відбувалася 16.09.2018 о 18.00, про що зазначено у протоколі про адміністративне правопорушення;
відповідно до вимог статті 251 Кодексу України про адміністративні правопорушення при складанні протоколу про таке правопорушення посадова особа зобов`язана внести до протоколу інформацію про наявність відеодоказів вчинення цього правопорушення, тому відсутність у протоколі посилань на наявні на той час будь-які фото чи відеодокази свідчить про їх відсутність у тому числі на час подій, що мали місце о 18.00 16.09.2018;
посилання на пояснення двох свідків - ОСОБА_6 та ОСОБА_7, які начебто були присутніми під час відмови позивача від проходження медичного огляду на стан сп`яніння та під час руху та керування позивачем зазначеним автомобілем, спростовуються поясненнями ОСОБА_7 від 08.11.2018, отриманими в ході проведення службової перевірки, та власноруч складеними поясненнями цієї особи, наданими Комісії 10.04.2019, а також письмовими поясненнями ОСОБА_6 ;
відсутність доказів щодо керування позивачем автомобілем підтверджується також окремою думкою одного з членів комісії з проведення службового розслідування - начальника відділу роботи з кадрами прокуратури Херсонської області Кравченка М .В.;
Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів залишила поза увагою частину пояснень свідка ОСОБА_5, наданих в ході проведення прокуратурою Херсонської області службового розслідування, про те, що він після 16.00 зустрів свого знайомого ОСОБА_4 з його рідною сестрою ОСОБА_15 та її чоловіком ОСОБА_1 (позивачем), яка погодилась його підвезти до перехрестя вул. Паркової та Спортивної та підвезла, продовжуючи керування автомобілем у напрямку гаражу, та взяла до уваги лише пояснення цього свідка в тій частині, що 16.09.2018 близько 16.00 він бачив позивача та ОСОБА_4, які перебували в стані легкого алкогольного сп`яніння, а також пояснення працівників поліції, які вказують на факт керування автомобілем позивачем;
працівник поліції ОСОБА_9 не був свідком руху автомобіля, оскільки на місце події був викликаний одним з присутніх працівників поліції;
зі свідчень працівників поліції випливає, що позивач вчинив ще ряд адміністративних правопорушень у сфері безпеки дорожнього руху, за які передбачена окрема адміністративна відповідальність, однак протоколи про вчинення таких правопорушень відносно позивача не складені, що також свідчить про те, що позивач не керував автомобілем;
Великолепетиський районний суд Херсонської області постановою у справі № 486/1333/18, яка набрала законної сили, на підставі частини першої статті 247 Кодексу України про адміністративне правопорушення, закрив справу про адміністративне правопорушення позивача, передбачене частиною першою статті 130 цього Кодексу, через відсутність у матеріалах справи будь-яких доказів керування позивачем автомобілем 16.09.2018 по вул. Парковій у м. Южноукраїнську, при цьому суд дослідив три відеофайли, що були предметом дослідження Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів;
Великолепетиський районний суд Херсонської області постановою від 19.04.2019 у справі № 649/299/19, яка набрала законної сили, визнав дії начальника сектору реагування патрульної поліції Южноукраїнського відділення поліції Первомайського відділу поліції ГУНП в Миколаївській області майора поліції ОСОБА_14 щодо складення протоколу про адміністративне правопорушення серії БД № 260703 від 16.09.2017, які полягали у вимозі щодо проходження ОСОБА_1 медичного огляду на стан сп`яніння та зазначенні у протоколі про адміністративне правопорушення відмови, протиправними, оскільки дійшов висновку, що ОСОБА_1 не керував транспортним засобом під час подій 16.09.2018.
Відповідач заперечує проти позову, вважає, що позовні вимоги є безпідставними і не підлягають задоволенню.
Свою позицію відповідач обґрунтовує такими аргументами:
Комісія виклала у рішенні мотиви, якими керувалася, оцінюючи обставини дисциплінарного провадження та доводи позивача; аналізуючи матеріали, Комісія дійшла висновку про наявність підстав для притягнення прокурора ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності за вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури та одноразове грубе порушення правил прокурорської етики;
під час надання оцінки обставинам дисциплінарного провадження Комісія оцінила тільки ті факти, які могли свідчити про наявність або відсутність у діях прокурора складу дисциплінарного проступку та ступінь його вини;
установлені під час перевірки факти та обставини мають значення виключно для прийняття рішень у межах компетенції Комісії та не свідчать про доведеність вини особи у вчиненні адміністративного чи кримінального правопорушень; закриття судом справи про адміністративне правопорушення не свідчить про відсутність дисциплінарного проступку; Касаційний адміністративний Суд у складі Верховного Суду у постанові від 05.04.2008 у справі № 800/335/17, Велика Палата Верховного Суду від 16.10.2018 у справі № 800/531/17, Касаційний адміністративний Суд у складі Верховного Суду у постанові від 10.09.2018 у справі № 9901/728/18 та Велика Палата Верховного Суду у постанові від 14.05.2019 у справі № 9901/927/18 наголосили на тому, що постанова суду про закриття справи про адміністративне правопорушення не є обов`язковою для суду при розгляді цієї справи, оскільки предметом розгляду в адміністративній справі є рішення про притягнення позивача до дисциплінарної відповідальності, а це не є питанням застосування правових наслідків дій особи, стосовно якої винесено постанову про адміністративне правопорушення; суд у межах цієї справи не досліджує питання наявності або відсутності вини особи у вчиненні адміністративного правопорушення; закриття провадження у справі про адміністративне правопорушення у зв`язку з відсутністю складу цього проступку не завжди означає, що фактичні обставини діяння не містять ознак іншого виду правопорушення;
висновок члена Комісії має рекомендаційний характер і не зобов`язує Комісію приймати запропоноване у висновку рішення;
ІІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ, ЗАЯВИ, КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Верховний Суд ухвалою від 28.05.2019 залишив без руху позовну заяву та встановив для усунення зазначених в ухвалі недоліків десятиденний строк з дня вручення цієї ухвали.
Верховний Суд ухвалою від 18.06.2019 поновив позивачу строк звернення до суду, відкрив провадження в адміністративній справі та призначив розгляд справи в судовому засіданні за правилами спрощеного позовного провадження з викликом сторін на 15.07.2019 о 09:30.
Верховний Суд у судовому засіданні 15.07.2019 відклав розгляд справи на 09.09.2019, 10:00. У судовому засіданні 09.09.2019 об 11:00 суд оголосив перерву до 23.09.2019, 10:00. У судовому засіданні 23.09.2019 об 11:06 суд оголосив перерву до 30.09.2019, 09:30. Суд 30.09.2019 відклав розгляд справи на 28.10.2019, 10:00.
Верховний Суд ухвалою від 11.11.2019 замінив відповідача у справі - Кваліфікаційно-дисциплінарну комісію прокурорів Третьою кадровою комісією з розгляду дисциплінарних скарг про вчинення прокурором дисциплінарного проступку та здійснення дисциплінарного провадження щодо прокурорів та відклав розгляд справи на 16.12.2019 о 09:45.
IV. ОБСТАВИНИ, ВСТАНОВЛЕНІ СУДОМ, ТА ЗМІСТ СПІРНИХ ПРАВОВІДНОСИН
Прокурор Херсонської області Тригубенко В.М . 21.12.2018 звернувся до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів із дисциплінарною скаргою від 18.12.2018 № 11-788вих-18 про вчинення прокурором другого відділу процесуального керівництва управління з розслідування кримінальних проваджень слідчими органів прокуратури та процесуального керівництва прокуратури Херсонської області ОСОБА_1 дисциплінарного проступку.
Виконуючий обов`язків керівника Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України 04.01.2019 звернулася до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів із дисциплінарною скаргою від 03.01.2019 № 25/2-32694-18 про вчинення прокурором другого відділу процесуального керівництва управління з розслідування кримінальних проваджень слідчими органів прокуратури та процесуального керівництва прокуратури Херсонської області ОСОБА_1 дисциплінарного проступку.
У скаргах зазначені відомості про наявність у поведінці прокурора ознак дисциплінарного проступку: вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; грубе порушення правил прокурорської етики.
Підставою для звернення із дисциплінарними скаргами стали результати службового розслідування визначено грубе порушення прокурором ОСОБА_1 вимог Закону України "Про прокуратуру" та Закону України "Про дорожній рух", Правил дорожнього руху, Присяги працівника прокуратури, Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, вчинення дій, що порочать звання прокурора, які полягали у тому, що водій ОСОБА_1 після зупинки транспортного засобу "MITSUBISHI PAJERO SPORT" під його керуванням через наявні ознаки алкогольного сп`яніння (різкий запах алкоголю з порожнини рота, почервоніння очей) у присутності понятих відмовився виконати вимоги працівників поліції пройти в установленому порядку огляд для визначення стану алкогольного сп`яніння, натомість допустив дії, висловлювання та поведінку, які зашкодили репутації та авторитету прокуратури. Так, при з`ясуванні обставин ОСОБА_1 з використанням свого службового статусу працівника прокуратури намагався вплинути на співробітників поліції з метою нескладання стосовно нього протоколу про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого у частині першій статті 130 Кодексу України про адміністративне правопорушення. При цьому він поводив себе некоректно, місцями агресивно. Під час складання протоколу, розуміючи можливість настання у подальшому для нього як для працівника прокуратури негативних наслідків, ОСОБА_1 зазначив недостовірні відомості, що нібито є безробітним. ОСОБА_1 не пройшов огляд на стан сп`яніння та, як результат, не надав комісії з проведення службового розслідування документи, які підтверджують, що він не перебував у такому стані. Під час проведення службового розслідування з метою уникнення відповідальності за вчинене ОСОБА_1 виявив нещирість і надав неправдиві пояснення, які не знайшли свого підтвердження. Окрім того, Генеральна інспекція Генеральної прокуратури України у скарзі також зазначила, що під час службового розслідування повністю доведено факт керування ОСОБА_1 транспортним засобом у стані алкогольного сп`яніння.
Великолепетиський районний суд Херсонської області постановою від 17.12.2018 закрив справу про адміністративне правопорушення стосовно ОСОБА_1 за відсутності у його діях складу адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 Кодексу України про адміністративне правопорушення.
Автоматизованою системою розподілу дисциплінарна скарга для вирішення питання про відкриття дисциплінарного провадження дисциплінарні скарги розподілені за членом Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Піциком Ю.М., який рішенням від 27.12.2018 № 11/2/4-2092дс-347дп-18 відкрив дисциплінарне провадження за дисциплінарною скаргою прокурора Херсонської області, а рішенням від 10.01.2019 № 11/2/4-28дс-11дп-19 - за дисциплінарною скаргою Виконуючого обов`язків керівника Генеральної інспекції Генеральної прокуратури України.
Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів рішенням від 15.01.2019 № 1дп-19 об`єднала дисциплінарні провадження № 11/2/4-2092дс-347дп-18 та № 11/2/4-28дс-11дп-18 в одне провадження з присвоєнням номера 11/2/4-2092дс-347дп-18.
Член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів Піцик Ю.М. склав висновок від 21.02.2019 № 11/2/4-2092с-347дп-18 з пропозицією закрити дисциплінарне провадження за зазначеними дисциплінарними скаргами, оскільки за результатами перевірки в межах обставин, повідомлених у дисциплінарних скаргах, у діях прокурора ОСОБА_1 не встановлено дисциплінарного проступку. При цьому член комісії виходив з того, що доводи скаржників про те, що саме ОСОБА_1 керував автомобілем при викладених обставинах не підтверджено достатніми, обґрунтованими та беззаперечними доказами. Пояснення прокурора ОСОБА_1 підтверджуються постановою Великолепетиського районного суду Херсонської області від 17.12.2018 у справі № 486/1333/18.
Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів рішенням від 10.04.2019 № 116дп-19 притягнула прокурора відділу організації і процесуального керівництва досудовим розслідуванням, яке здійснюється слідчими територіального управління Державного бюро розслідувань, розташованому у місті Мелітополі, що поширює свою діяльність на Херсонську область, прокуратури Херсонської області ОСОБА_1 до дисциплінарної відповідальності на підставі пунктів 5, 6 частини першої статті 43 Закону України "Про прокуратуру", за вчинення дій, що порочать звання прокурора і можуть викликати сумнів у його об`єктивності, неупередженості та незалежності, у чесності та непідкупності органів прокуратури; грубе порушення правил прокурорської етики.
Комісія оцінила зібрані під час перевірки у дисциплінарному провадженні матеріали, пояснення осіб та інші відомості та дійшла висновку про наявність в його діях дисциплінарного проступку.
Комісія виходила з того, що ОСОБА_1, працюючи на посаді прокурора, 16.09.2018 у м. Южноукраїнську Миколаївської області, діючи умисно, усвідомлюючи адміністративну та дисциплінарну караність свого діяння, у порушення вимог пункту 4 частини четвертої статті 19 Закону України "Про прокуратуру", пункту 2.5 Правил дорожнього руху України, статей 21, 22 Кодексу професійної етики та поведінки прокурорів, під час перевірки документів відмовився від проходження огляду на стан алкогольного сп`яніння відповідно до встановленого порядку, за що стосовно нього складено протокол про адміністративне правопорушення, передбачене частиною першою статті 130 Кодексу України про адміністративне правопорушення, а також за власною ініціативою не пройшов відповідний огляд у медичному закладі з метою недопущення фіксації стану сп`яніння та уникнення відповідальності за вчинення адміністративного правопорушення, пов`язаного з керуванням транспортним засобом у такому стані. При цьому Комісія врахувала висновок службового розслідування, під час якого за результатом прослуховування медіа-файлів фіксації вчиненого ОСОБА_1 адміністративного правопорушення підтверджено факт керування ОСОБА_1 транспортним засобом у стані алкогольного сп`яніння, спираючись на фіксування цього факту у медіа-файлах, зокрема визнання ОСОБА_1 того, що він вжив алкогольні напої (пиво), а потім у стані сп`яніння керував автомобілем, його прохання тривалий час працівників поліції пробачити його та відпустити, мотивуючи прохання тим, що йому залишилось проїхати недалеко, наполяганні ОСОБА_1 після відмови працівників поліції на складанні стосовно нього протоколу не за статтею 130 Кодексу адміністративного суду України, а за статтею 126 Кодексу адміністративного судочинства України, та зазначила, що факт керування транспортним засобом ОСОБА_1 та обставини вчинення ним дисциплінарних проступків підтверджуються такими документами та їх копіями: дисциплінарними скаргами, протоколом про вчинення адміністративного правопорушення, передбаченого частиною першою статті 130 Кодексу України про адміністративні правопорушення, матеріалами службового розслідування. Медіа-файлами фіксації зазначеного правопорушення, поясненнями свідків ОСОБА_7, ОСОБА_6, поясненнями працівників патрульної поліції ОСОБА_13, ОСОБА_14, ОСОБА_9
Пояснення ОСОБА_1, його дружини ОСОБА_15 та її брата ОСОБА_16 про те, що ОСОБА_1 не керував транспортним засобом, а був лише пасажиром, Комісія оцінила критично як показання зацікавлених осіб, вважаючи їх такими, що спростовуються матеріалами службового розслідування та документами, зокрема медіа-файлами фіксації правопорушення.
Комісія у рішенні зазначила, що нею не встановлено обставин, що пом`якшують чи обтяжують ступінь та характер дисциплінарної відповідальності прокурора ОСОБА_1 . Недотримання прокурором правил прокурорської етики не може бути виправдане жодними обставинами та може бути підставою для застосування дисциплінарного стягнення у виді звільнення з посади в органах прокуратури.
Комісія також наголосила на тому, що під час надання оцінки обставинам дисциплінарного провадження оцінюються тільки ті факти, які можуть свідчити про наявність або відсутність у діях прокурора складу дисциплінарного проступку та ступінь його вини. Установлені під час перевірки факти та обставини мають значення виключно для прийняття рішень у межах компетенції Комісії та не свідчать про доведеність вини особи у вчиненні адміністративних або кримінальних правопорушень. Водночас закриття судом справи про адміністративне правопорушення не свідчить про відсутність дисциплінарного проступку, оскільки судом оцінювалася інша сукупність доказів щодо наявності або відсутності складу адміністративного проступку, тому під час здійснення дисциплінарного провадження рішення Великолепетиського районного суду Херсонської області від 17.12.2018 у справі № 486/1333/18 не має преюдиціного значення.
Великолепетиський районний суд Херсонської області постановою від 19.04.2019, яка згідно з відомостями Єдиного державного реєстру судових рішень набрала законної сили 03.05.2019, позов ОСОБА_1 задовольнив та визнав протиправними дії начальника сектору реагування патрульної поліції Южноукраїнського відділення поліції Первомайського відділу поліції ГУНП в Миколаївській області майора поліції ОСОБА_14 щодо складення протоколу про адміністративне правопорушення серії БД № 260703 від 16.09.2018, які виразилися у вимозі щодо проходження ОСОБА_1 медичного огляду на стан сп`яніння та зазначення відмови у протоколі про адміністративне правопорушення серії БД № 260703 від 16.09.2018.
V. НОРМИ ПРАВА, ЯКІ ЗАСТОСУВАВ СУД
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом.
У відповідності до пункту 3 частини четвертої статті 19 Закону України "Про прокуратуру" від 14.10.2014 № 1697-VII (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин) (далі - Закон № 1697-VII) прокурор зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі статтею 44 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження здійснюється Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів.
Відповідно до частини першої статті 45 Закону № 1697-VII дисциплінарне провадження - це процедура розгляду Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією прокурорів дисциплінарної скарги, в якій містяться відомості про вчинення прокурором дисциплінарного проступку.
Частина друга статті 45 Закону № 1697-VII передбачає, що право на звернення до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів із дисциплінарною скаргою про вчинення прокурором дисциплінарного проступку має кожен, кому відомі такі факти.
Відповідно до частини четвертої статті 46 Закону № 1697-VII після відкриття дисциплінарного провадження член Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів проводить перевірку в межах обставин, повідомлених у дисциплінарній скарзі. У разі виявлення під час перевірки інших обставин, що можуть бути підставою для притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності, інформація про це включається у висновок члена Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів за результатами перевірки.