ПОСТАНОВА
Іменем України
20 грудня 2019 року
Київ
справа №591/3053/16-а
адміністративне провадження №К/9901/12008/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Калашнікової О.В.,
суддів: Білак М.В., Єресько Л.О.,
розглянувши у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу №591/3053/16-а
за позовом ОСОБА_1, Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради до Сумської міської ради, Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, треті особи - Голова комісії з ліквідації ОСОБА_4, Сумський міський голова ОСОБА_5, про визнання протиправними та скасування рішень, поновлення на роботі, стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу,
за касаційною скаргою Сумської міської ради на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 21 вересня 2016 року (головуючий суддя - Шелєхова Г.В.,) та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року (колегія суддів у складі головуючого судді - Дюкарєвої С.В., суддів: Жигилія С.П., Перцової Т.С.)
І РУХ СПРАВИ
1. У травні 2016 року ОСОБА_1 та Незалежна професійна спілка Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради звернулись до Зарічного районного суду м. Суми з адміністративним позовом до Сумської міської ради, Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради треті особи: Голова комісії з ліквідації - ОСОБА_4, Сумський міський голова ОСОБА_5, в якому, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, просили суд:
- визнати протиправним та скасувати з дати прийняття рішення комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом № 2 від 06.05.2016 року про звільнення з роботи в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради у зв`язку з його ліквідацією ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста відділу "Служба містобудівного кадастру" управління архітектури та містобудування;
- визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради від 27.01.2016 року № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" в частині, що стосується Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
- визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради від 30.03.2016 року № 531-МР "Про затвердження положення про Департамент ресурсних платежів Сумської міської ради" в частині, що стосується Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради;
- поновити на роботі в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з дати звільнення ОСОБА_1 на посаді головного спеціаліста відділу "Служба містобудівного кадастру" управління архітектури та містобудування і в цій частині звернути судове рішення до негайного виконання;
- стягнути з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, починаючи з 10.05.2016 року по 02.09.2016 року на користь ОСОБА_1 - 10921,23 грн., і в цій частині звернути судове рішення до негайного виконання;
- стягнути з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради середній заробіток за весь час затримки розрахунку по заробітній платі, починаючи з 06.05.2016 року по 02.06.2016 року на користь ОСОБА_1 - 3775,24 грн.;
- встановити контроль за виконанням судового рішення у даній справі шляхом подання відповідачем - департаментом містобудування та земельних відносин Сумської міської ради та Сумською міською радою звіту про виконання даного рішення в триденний строк з дати отримання тексту судового рішення місцевого суду в частині негайного виконання цього рішення щодо поновлення позивача на роботі на вищевказаній посаді та здійснення йому виплати за один місяць та в 3-денний строк з дати набрання чинності цим рішенням в частині здійснення повної виплати позивачеві за час вимушеного прогулу та виплати середнього заробітку за весь час затримки розрахунку по заробітній платі..
2. Постановою Зарічного районного суду м. Суми від 21 вересня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року, адміністративний позов ОСОБА_1 та Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано рішення комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, оформлене протоколом №2 від 6 травня 2016 року, в частині звільнення ОСОБА_1 з посади головного спеціаліста відділу "Служба містобудівного кадастру" управління архітектури та містобудування Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
Поновлено ОСОБА_1 на роботі в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді головного спеціаліста відділу "Служба містобудівного кадастру" з 07 травня 2016 року.
Стягнуто з Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу в розмірі 12808,85 грн.
Допущено до негайного виконання постанову в частині поновлення на роботі ОСОБА_1 в Департаменті містобудування та земельних відносин Сумської міської ради на посаді головного спеціаліста відділу "Служба містобудівного кадастру" та в частині стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу за один місяць в сумі 2831,43 грн.
В іншій частині вимог відмовлено у зв`язку з необґрунтованістю.
3. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Сумська міська рада звернулася із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просила їх скасувати та ухвалити по справі нове рішення, яким у задоволенні позовних вимог відмовити.
4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 16 січня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Сумської міської ради на постанову Зарічного районного суду м. Суми від 21 вересня 2016 року та ухвалу Харківського апеляційного адміністративного суду від 15 листопада 2016 року.
5. З 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд як найвищий суд у системі судоустрою України, у зв`язку з чим відповідно до пункту 7 Розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року №1402-VIII Вищий адміністративний суд України припинив свою діяльність.
6. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: Білоус О.В. (судді-доповідача), суддів: Желтобрюх І.Л., Стрелець Т.Г. про що складено протокол від 30 січня 2018 року.
7. У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Білоуса О.В. (відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року №14, розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі №591/3053/16-а (провадження К/9901/12008/18)
8. Протоколом повторного автоматизованого розподілу від 31 травня 2019 року касаційну скаргу у справі №591/3053/16-а (провадження К/9901/12008/18) передано на розгляд колегії суддів у складі: Калашнікова О.В. (головуючий суддя), судді: Білак М.В., Губська О.А.
9. Верховний Суд ухвалою від 04 червня 2019 року на підставі пункту 5 частини першої статті 340 КАС України прийняв зазначену вище касаційну скаргу до свого провадження.
10. Позивач заперечень на касаційну скаргу не надавала.
II ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. З 01.02.2010 року ОСОБА_1 є посадовою особою органу місцевого самоврядування та з цього часу працює у виконавчих органах Сумської міської ради, що підтверджується відомостями, які містяться у трудовій книжці (а.с.221-222 - т.1). Остання посада, яку вона займала перед звільненням, була посада головного спеціаліста відділу "Служба містобудівного кадастру" управління архітектури та містобудування Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, на яку її було переведено згідно Наказу від 08.02.2014 року №1К "Про переведення працівників управління містобудування та земельних відносин Сумської міської ради" у зв`язку із змінами структури виконавчих органів Сумської міської ради (а.с.34-36 - т.1).
12. Рішенням комісії з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради від 06.05.2016 року № 2 ОСОБА_1 звільнено з посади головного спеціаліста відділу "Служба містобудівного кадастру" управління архітектури та містобудування Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради у зв`язку з ліквідацією Департаменту (п.1 ст.40 КЗпП України).
ІIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13. Суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу по суті, прийшли до висновку, що при прийнятті оскаржуваного рішення про звільнення ОСОБА_1, оформленого протоколом №2 від 06.05.2016 року, комісія з ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради діяла не на підставі та не у спосіб, що передбачені Кодексом законів про працю України, Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", без дотримання вимог ч.3 ст.2 КАС України, а отже, наявні підстави для скасування даного рішення.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
14. У касаційній скарзі касатор вказав, що відповідачем дотримано норм законодавства при ухваленні рішень Сумської міської ради від 27.01.2016 року №254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" та № 735-МР від 04.05.2016 року, а відтак, зазначені вище рішення є належною підставою для проведення ліквідації Департаменту містобудування та земельних відносини Сумської міської ради. Стверджує, що вищевказані рішення не мають ознак регуляторного акту, а тому їх прийняття не потребує реалізації всіх передбачених Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" процедур.
15. Касатор наполягає на тому, що в даному випадку мала місце саме ліквідація, а не реорганізація департаменту містобудування та земельних відносини Сумської міської ради, однак, суди, безпідставно керуючись при прийнятті оскаржуваної постанови пунктом 19 Постанови Пленуму Верховного Суду України від 06.11.1992 року № 9 "Про практику розгляду судами трудових спорів", постановами Верховного Суду України від 17.10.2011 р. у справі № 21-237а11, від 16.10.2012 р. у справі № 21-267а12, від 27.05.2014 р. № 21-108а14, дійшли необґрунтованого висновку про те, що відповідачем проведено реорганізацію Департаменту.
16. Також, з посиланням на ст.49-2 КЗпП України, ст.10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ч.4 ст.105, ч.5 ст.111 ЦК України стверджує, що пропозиція міського голови про переведення ОСОБА_1 на іншу роботу повністю відповідала вимогам законодавства, однак, позивач цю пропозицію не прийняла, тому комісією з ліквідації було прийнято рішення про звільнення позивачки, оскільки переведення позивачки на іншу роботу без її згоди є неможливим.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
17. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
18. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла наступних висновків.
19. За змістом п.15 ч.1 ст.92, ч.5 ст.141, ст.146 Конституції України засади місцевого самоврядування, питання формування, діяльності та відповідальності органів місцевого самоврядування, зокрема статус виконавчих органів ради та їх повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації, визначаються законом.
20. Згідно із частиною першою статті 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон) виконавчими органами сільських, селищних, міських рад є їх виконавчі комітети, а також відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
21. При цьому, у відповідності до ст.54 Закону, міська рада у межах затверджених нею структури і штатів може створювати відділи, управління та інші виконавчі органи для здійснення повноважень, що належать до відання виконавчих органів міських рад. Організаційні засади реалізації повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад щодо здійснення державної регуляторної політики визначаються Законом України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". Відділи, управління та інші виконавчі органи ради є підзвітними і підконтрольними раді, яка їх утворила, підпорядкованими її виконавчому комітету, міському голові. Керівники відділів, управлінь та інших виконавчих органів ради призначаються на посаду і звільняються з посади міським головою одноособово, а у випадках, передбачених законом, - за погодженням з відповідними органами виконавчої влади. Положення про відділи, управління та інші виконавчі органи ради затверджуються відповідною радою.
22. Судами попередніх інстанцій встановлено, що 27.01.2016 року Сумською міською радою було прийнято рішення № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності", відповідно до якого: вирішено припинити шляхом ліквідації департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради (що мало статус юридичної особи), у зв`язку з чим утворено нові виконавчі органи Сумської міської ради, в тому числі: управління архітектури та містобудування Сумської міської ради (з правом юридичної особи) та департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради (а.с.68-74 - т.1).
23. Відповідно до Витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради з 19.02.2016 року перебуває у стані припинення (а.с.25-27 - т.1) та працює комісія з ліквідації (реорганізації) виконавчих органів Сумської міської ради, що була утворена вищевказаним рішенням. Крім того, у Витягу містяться відомості, що особою, уповноваженою представляти юридичну особу, є ОСОБА_4. - голова комісії з припинення або ліквідатор.
24. Передумовою для звільнення ОСОБА_1 з займаної посади слугувало рішення Сумської міської ради про ліквідацію Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради.
25. З наявної в матеріалах справи копії ухвали колегії суддів Харківського апеляційного адміністративного суду від 13.07.2016 року (т.1, а.с.237-243) суди встановили, що постановою Сумського районного суду Сумської області від 29.04.2016 року у справі №587/769/16-а за адміністративним позовом ОСОБА_2, ОСОБА_3, Незалежної професійної спілки Департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради в інтересах своїх членів до Сумської міської ради, Сумського міського голови ОСОБА_5, третя особа - Департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, позов задоволено частково.
26. Визнано протиправним та скасовано рішення Сумської міської ради від 27.01.2016 року № 254-МР "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності" в частині, що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, а саме: ч.1 рішення, щодо затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради згідно з додатком 1 до рішення та уведення її в дію з 05 травня 2016 року; пп., пп. 3.1.1, 3.1.2. п. 3.1. ч. 3 рішення; пп. 3.2.1. п.3.2. ч. 3 рішення; ч. 4 рішення щодо утворення комісії з ліквідації виконавчих органів Сумської міської ради, зазначених у пп. 3.2.1. п. 3.2. ч. 3 цього рішення у складі згідно з додатком 2 до даного рішення, здійснення комісією з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради організаційно - правових заходів щодо ліквідації даного департаменту; ч. 5 рішення; ч. 6 рішення, що стосується проведення організаційно - правових заходів по переведенню, вивільненню працівників департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради, внесення відповідних змін до положень, приведення штатної чисельності; ч. 7 рішення щодо втрати чинності з 05 травня 2016 року рішення Сумської міської ради від 27 лютого 2013 року № 2176-МР "Про затвердження структури виконавчих органів, загальної чисельності апарату та виконавчих органів Сумської міської ради у новій редакції (зі змінами), що стосується департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради; ч.1 розділу "Виконавчі органи Сумської міської ради" додатку № 1 до рішення; ч.7 розділу "Виконавчі органи Сумської міської ради" додатку № 1 до рішення; Додаток № 2 до рішення "Склад комісії з ліквідації департаменту містобудування та земельних відносин Сумської міської ради".
27. Визнано протиправним та скасовано рішення Сумської міської ради від 30.03.2016 року № 531-МР "Про затвердження Положення про департамент забезпечення ресурсних платежів Сумської міської ради".
28. Встановлено судовий контроль за виконанням судового рішення у даній справі, шляхом зобов`язання відповідачів Сумської міської ради та Сумського міського голови подати до Сумського районного суду Сумської області звіт про виконання цього рішення протягом 5-ти днів з дати набрання ним чинності стосовно подання до відповідного державного реєстратора відомостей для внесення відповідного запису до Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців та громадських формувань щодо даних про те, що департамент містобудування та земельних відносин Сумської міської ради не перебуває в стані припинення (т.1, а.с.244-250).
29. 13.07.2016 року Харківським апеляційним адміністративним судом вищезазначену постанову Сумського районного суду Сумської області від 29.04.2016р. по справі № 587/769/16-а залишено без змін (а.с.182).
30. Вищезазначеними судовими рішенням встановлено, що оскаржуване рішення Сумської міської ради № 254- МР від 27 січня 2016 року:
- є регуляторним актом, яке направлене на врегулювання господарських та адміністративних відносин, однак прийнято всупереч визначеної законом процедури - без оприлюднення, аналізу регуляторного впливу тощо;
- передбачає затвердження структури та штату апарату виконавчих органів міської ради і прийнято без розгляду та внесення пропозиції міського голови з цього приводу, що суперечить вимогам закону;
- направлене не на ліквідацію департаменту містобудування та земельних відносин, а на його реорганізацію, оскільки міська рада не відмовилася від покладених на неї функцій та завдань, а поклала їх виконання на нові структури, а також не навела обґрунтувань з цього приводу.
31. В рамках справи №587/769/16-а судом першої інстанції 29.04.2016 року була винесена ухвала про забезпечення позову, якою зупинено дію частини 1 рішення Сумської міської ради № 254-МР від 27.01.2016 року "Про затвердження структури апарату та виконавчих органів Сумської міської ради, їх загальної штатної чисельності".