ПОСТАНОВА
Іменем України
20 грудня 2019 року
м. Київ
справа № 420/1111/19
адміністративне провадження № К/9901/21679/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М. М.,
суддів: Дашутіна І. В., Шишова О. О.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2019 року (суддя - Токмілова Л. М.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року (головуючий суддя - Бітов А. І., судді: Лук`янчук О. В., Ступакова І. Г.) у справі № 420/1111/19 за позовом громадянина Республіки Гвінея - ОСОБА_2 до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області про скасування рішень та зобов`язання вчинити певні дії,
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
1. Короткий зміст позовних вимог.
Громадянин Республіки Гвінея - ОСОБА_2 (далі - позивач) звернувся до Головного управління Державної міграційної служби України в Одеській області (далі - ГУ ДМС України в Одеській області або відповідач), у якому просив:
- скасувати рішення начальника ГУ ДМС України в Одеській області Погребняк О. Г. від 19 грудня 2018 року про відмову громадянину Республіки Гвінея ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1 (паспорт НОМЕР_1 ) в оформленні (видачі) посвідки на тимчасове проживання в Україні;
- зобов`язати ГУ ДМС України в Одеській області видати громадянину Республіки Гвінея ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1 (паспорт НОМЕР_1 ) видати посвідку на тимчасове проживання в Україні.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 22 квітня 2019 року, яке залишено без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 02 липня 2019 року, адміністративний позов задоволено:
- скасовано рішення начальника ГУ ДМС України в Одеській області Погребняк О. Г. від 19 грудня 2018 року про відмову громадянину Республіки Гвінея ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1 (паспорт НОМЕР_1 ) в оформленні (видачі) посвідки на тимчасове проживання в України;
- зобов`язано ГУ ДМС України в Одеській області видати громадянину Республіки Гвінея ОСОБА_2, ІНФОРМАЦІЯ_1 (паспорт НОМЕР_2 ) видати посвідку на тимчасове проживання в Україні.
Приймаючи рішення про задоволення позовних вимог, суди попередніх інстанцій виходили з того, що належне та своєчасне документування іноземця посвідкою на тимчасове проживання цілком залежить від суб`єкта владних повноважень, а саме територіального органу ДМС України, який розмістив іноземця або особу без громадянства в ПТПІ. Оскільки ОСОБА_2 не був примусово видворений за межі України з причин, незалежних від нього, а тому, відповідно до положень ч. 18 ст. 4 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства", ОСОБА_2 вважається таким, який на законних підставах тимчасово перебуває в Україні на період дії обставин, що унеможливлюють його примусове видворення за межі України. Також, суди дійшли висновку, що зобов`язання відповідача видати посвідку на тимчасове проживання є дотриманням судом гарантій на те, що спір між сторонами буде остаточно вирішений, та належним способом захистить порушене право позивача.
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги, відзиву (заперечень) та рух справи.
Не погоджуючись з рішеннями суддів першої та апеляційної інстанції, 01 серпня 2019 року відповідач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, вважає їх незаконними та необґрунтованими, а тому просить судові рішення судів попередніх інстанцій скасувати та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позову.
В обґрунтування поданої касаційної скарги скаржник вказує на те, що ГУ ДМС України в Одеській області прийнято рішення про примусове повернення громадянина Гвінеї ОСОБА_2 в країну походження від 24 березня 2017 року № 23. Зазначене рішення є чинним та не оскаржене в судовому порядку.
Окрім цього, ГУ ДМС України в Одеській області встановлено, що до Чернігівського ПТПІ ОСОБА_2 було поміщено на підставі постанови Приморського районного суду м. Одеси від 27 квітня 2017 року по справі № 522/7890/17, як особу, яка ухилилася від виїзду після закінчення відповідного перебування в Україні та перебуває на її території в порушення встановлених правил перебування.
Враховуючи те, що постанова Приморського районного суду м. Одеси від 27 квітня 2017 року у справі №522/7890/17 є чинною та не скасованою в передбаченому законодавством порядку, ГУ ДМС України в Одеській області відповідно до п.п.2 п.61 Порядку оформлення ОСОБА_2 у видачі посвідки на тимчасове проживання в Україні.
Ухвалою Верховного Суду від 04 вересня 2019 року після усунення недоліків касаційної скарги відкрито касаційне провадження; встановлено десятиденний строк з дня отримання копії цієї ухвали для подання відзиву на касаційну скаргу, витребувана справа.
Позивачем відзив на касаційну скаргу не подано, що не перешкоджає її розгляду по суті.
Ухвалою Верховного Суду від 18 грудня 2019 року закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами наявними в матеріалах справи, 24 березня 2017 співробітниками ГУ ДМС України в Одеській області виявлено в АДРЕСА_1, громадянина Гвінеї ОСОБА_2 . Перевіркою документів встановлено, що громадянин Гвінеї ОСОБА_2, порушив правила перебування іноземців в Україні - ухилився від виїзду з України після закінчення терміну перебування, чим порушив ч. 1 ст. 203 КУпАП.
У ході перевірки було встановлено, що громадянин Гвінеї ОСОБА_2, прибув до України з метою отримання статусу біженця, державний кордон України перетинав легально через КП аеропорт "Одеса" по паспорту громадянина Гвінеї для виїзду за кордон.
Громадянин Гвінеї ОСОБА_2 звертався до ГУ ДМС України в Одеській області із заявою про надання міжнародного захисту в Україні. Рішенням ДМС України від 30 липня 2015 року № 465-15 громадянину Гвінеї ОСОБА_2 відмовлено у визнанні біженцем або особою, яка потребує додаткового захисту, оскільки встановлено відсутність передбачених п.п.1, 13 ч.1 ст. 1 Закону України "Про біженців та осіб, які потребують додаткового або тимчасового захисту" умов.
Не погоджуючись з прийнятим рішенням ОСОБА_2 оскаржив його в судовому порядку.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 14 грудня 2015 року по справі № 815/5969/15 було відмовлено в задоволені позову громадянина Гвінеї ОСОБА_2 до ДМС України. Судове рішення набрало законної сили 29 грудня 2015 року.
У зв`язку з порушення ч. 1 ст. 203 КУпАП, що виразилося в порушенні правил перебування в Україні, тобто ухилення від виїзду з України після закінчення строку перебування, по відношенню до громадянина Гвінеї ОСОБА_2 було складено протокол про адміністративне правопорушення.
Постановою від 24 березня 2017 року про накладання адміністративного стягнення на громадянина Гвінеї ОСОБА_2 було накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 510,00 грн.
Як наслідок, по відношенню до громадянина Гвінеї ОСОБА_2 прийнято рішення про примусове повернення в країну походження від 24 березня 2017 року № 23, зобов`язано його самостійно покинути територію України до 23 квітня 2017 року.
У визначений термін позивач з території України не виїхав, у зв`язку з чим ГУ ДМС України в Одеській області було подано позов до Приморського районного суду м. Одеси про примусове видворення та затримання з метою ідентифікації та забезпечення примусового видворення за межі території України.
Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 27 квітня 2017 року у справі № 522/7890/17 було задоволено адміністративний позов ГУ ДМС України в Одеській області до громадянина Гвінеї ОСОБА_2 . Примусово видворено з України громадянина Гвінеї ОСОБА_2 . Затримано громадянина Гвінеї ОСОБА_2 з метою ідентифікації та забезпечення примусового видворення за межі території України строком на 6 місяців.
Постановою Приморського районного суду м. Одеси від 25 жовтня 2017 року у справі № 522/19668/17 задоволено адміністративний позов ГУ ДМС України в Одеській області до громадянина Гвінеї ОСОБА_2. Продовжено строк затримання громадянина Гвінеї ОСОБА_2, з метою ідентифікації та забезпечення примусового видворення за межі території України на строк три місяці.
Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 13 листопада 2017 року у справі № 522/19668/17 залишено без задоволення апеляційну скаргу ОСОБА_2, а рішення Приморського районного суду м. Одеси від 25 жовтня 2017 року у справі № 522/19668/17 - без змін.
Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 24 січня 2018 року у справі № 522/855/18 було задоволено адміністративний позов ГУ ДМС України в Одеській області до громадянина Гвінеї ОСОБА_2. Продовжено строк затримання громадянина Гвінеї ОСОБА_2 з метою ідентифікації та забезпечення примусового видворення за межі території України на строк шість місяців.
Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2018 року у справі № 522/855/18 залишено без задоволення апеляційну скаргу ОСОБА_2, а рішення Приморського районного суду м. Одеси від 24 січня 2018 року у справі № 522/855/17 - без змін.
Рішенням Приморського районного суду м. Одеси від 20 липня 2018 року у справі № 522/12673/18 було задоволено адміністративний позов ГУ ДМС України в Одеській області до громадянина Гвінеї ОСОБА_2 . Продовжено строк затримання громадянина Гвінеї ОСОБА_2, з метою ідентифікації та забезпечення примусового видворення за межі території України на строк три місяці.
16 жовтня 2018 року ГУ ДМСУ в Одеській області складений Висновок про неможливість примусового видворення з України громадянина Гвінеї ОСОБА_2, у якому вказано:
З метою примусового видворення громадянина Гвінеї ОСОБА_2, ГУ ДМС України в Одеській області було направлено запити до Консульства Гвінейської Республіки в Україні (від 19 червня 2017 року №5/5-6879, 15 січня 2018 року №5100.5.5-548/51.1-18) з метою ідентифікації та документування громадянина Гвінеї ОСОБА_2, для забезпечення подальшого виїзду з території України.
На даний час відповіді на дані листи не надходило. У зв`язку із цим, ГУ ДМС України в Одеській області було направлено запит до Департаменту консульської служби МЗС України за № 5/5-11354 від 21 вересня 2017 року із проханням посприяти у встановленні особи та документуванні вищезазначеного громадянина. Проте, відповіді до ГУ ДМС України в Одеській області не надходило.
У зв`язку із вищевикладеним, Приморським районним судом м. Одеси за позовними вимогами ГУ ДМС України в Одеській області, було продовжено строк затримання в Чернігівському ПТПІ ДМС України громадянина Гвінеї ОСОБА_2, в установлені законодавством терміни до граничного терміну перебування.
На даний час заходи, вжиті ГУ ДМС України в Одеській області, не забезпечили можливість здійснення примусового видворення з України громадянина Гвінеї ОСОБА_2
05 грудня 2018 року громадянин Гвінеї ОСОБА_2 звернувся до ГУ ДМС України в Одеській області з заявою про оформлення посвідки на тимчасове проживання. До зазначеної заяви позивачем було надано:
- довідку Чернігівського пункту тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні ДМС України від 27 вересня 2019 року № 433;
- копія паспорту громадянина Гвінеї № 0311023 та переклад зазначеного документу на українську мову;
- договір добровільного медичного страхування від 28 листопада 2018 року;
- висновок про неможливість примусового видворення з України від 16 жовтня 2018 року;
- квитанції про сплату коштів за видачу посвідки на тимчасове проживання;
- копія постанови Приморського районного суду м. Одеси від 27 квітня 2017 року у справі № 522/7890/17.
Згідно висновку про неможливість примусового видворення з України від 16 жовтня 2018 року у позивача відсутні документи, що посвідчують особу, що унеможливило примусове видворення позивача. Відсутність паспортного документу стало підставою для неодноразового продовження строку затримання позивача з метою ідентифікації та забезпечення примусового видворення за межі території України.
Під час перевірки наданих позивачем документів встановлено, що ГУ ДМС України в Одеській області прийнято рішення про примусове повернення громадянина Гвінеї ОСОБА_2 в країну походження від 24 березня 2017 року № 23. Зазначене рішення є чинним та не оскаржене в судовому порядку.
ГУ ДМС України в Одеській області встановлено, що до Чернігівського ПТПІ ОСОБА_2 було поміщено на підставі постанови Приморського районного суду м. Одеси від 27 квітня 2017 року у справі № 522/7890/17, як особу, яка ухилилася від виїзду після закінчення відповідного перебування в Україні та перебуває на її території в порушення встановлених правил перебування.
Враховуючи те, що постанова Приморського районного суду м. Одеси від 27 квітня 2017 року у справі № 522/7890/17 є чинною та не скасованою в передбаченому законодавством порядку, ГУ ДМС України в Одеській області відповідно до пп. 2 п. 61 Порядку оформлення прийняте рішення від 19 грудня 2018 року про відмову громадянину Гвінеї ОСОБА_2 у видачі посвідки на тимчасове проживання в Україні.
Не погоджуючись з вищенаведеними обставинами, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частиною першою статті 26 Конституції України передбачено, що іноземці та особи без громадянства, що перебувають в Україні на законних підставах, користуються тими самими правами і свободами, а також несуть такі самі обов`язки, як і громадяни України.
Правовий статус іноземців та осіб без громадянства, які перебувають в Україні та порядок їх в`їзду в Україну та виїзду з України, на час прийняття рішення про відмову в оформленні посвідки на тимчасове проживання, визначався та встановлювався Законом України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" від 22 вересня 2011 року № 3773-VI.
Пунктом 18 частини 1 статті 1 Закону України "Про правовий статус іноземців та осіб без громадянства" від 22 вересня 2011 року № 3773-VI (далі - Закон № 3773-VI) визначено, що посвідка на тимчасове проживання - документ, що посвідчує особу іноземця або особу без громадянства та підтверджує законні підстави для тимчасового проживання в Україні.
Відповідно до ч. 18 ст. 4 Закону № 3773-УІ, особи, звільнені з пунктів тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, на підставі рішення суду про скасування рішення про їх затримання або примусове видворення за межі України, або яких до завершення граничного строку перебування у таких пунктах не було примусово видворено за межі України з причин відсутності проїзного документа, транспортного сполучення з країною їхнього походження або з інших причин, незалежних від таких осіб, визнаються такими, які на законних підставах тимчасово перебувають в Україні на період дії обставин, що унеможливлюють їх примусове видворення за межі України.
Згідно з ч. ч. 3, 16 ст. 5 Закону № 3773-VI, іноземці та особи без громадянства, зазначені у частинах четвертій - п`ятнадцятій, вісімнадцятій та двадцятій статті 4 цього Закону, отримують посвідку на тимчасове проживання.
Підставою для видачі посвідки на тимчасове проживання у випадку, передбаченому частиною вісімнадцятою статті 4 цього Закону, є заява іноземця або особи без громадянства, подана після завершення граничного терміну тримання у пункті тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають в Україні, а також висновок центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики у сфері міграції, про неможливість примусового видворення з України іноземця або особи без громадянства з причин відсутності проїзного документа, транспортного сполучення з країною походження іноземця або особи без громадянства або з причин, що не залежать від таких осіб, після завершення строку тримання в пункті тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно перебувають на території України, або якщо технічну неможливість здійснити примусове видворення іноземця було з`ясовано раніше.
Постановою Кабінету Міністрів України № 322 від 25 квітня 2018 року затверджено порядок оформлення, видачі, обміну, скасування, пересилання, вилучення, повернення державі, визнання недійсною та знищення посвідки на тимчасове проживання (далі - Порядок № 322).
Відповідно до пунктів 1, 4 Порядок № 322 посвідка на тимчасове проживання (далі - посвідка) є документом, що посвідчує особу іноземця або особу без громадянства та підтверджує законні підстави для тимчасового проживання в Україні, посвідка видається строком на один рік, крім випадків, визначених цим пунктом.
Згідно з пунктом 3 Порядку № 322 посвідка оформляється іноземцям або особам без громадянства, які на законних підставах тимчасово перебувають на території України та які: досягли 16-річного віку або не досягли 16-річного віку, але самостійно прибули в Україну з метою навчання, - на підставі заяв-анкет, поданих ними особисто.
Пунктом 16 Порядку № 322 передбачено, що документи для оформлення посвідки (у тому числі замість втраченої або викраденої), її обміну подаються до державного підприємства, що належить до сфери управління ДМС, центру надання адміністративних послуг (далі - уповноважений суб`єкт) та територіальних органів / територіальних підрозділів ДМС за місцем проживання іноземця або особи без громадянства.
Відповідно до пункту 19 Порядку № 322 у разі закінчення строку дії посвідки документи для її обміну можуть бути подані не пізніше ніж за 15 робочих днів до дати закінчення строку її дії. У такому випадку посвідка, що підлягає обміну, після прийому документів повертається особі та здається нею під час отримання нової посвідки.