ПОСТАНОВА
Іменем України
18 грудня 2019 року
Київ
справа №821/1285/17
провадження №К/9901/54229/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Бучик А.Ю., Желєзного І.В., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Скадовської міської ради Скадовського району Херсонської області до Херсонської обласної державної адміністрації, треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору - Скадовська районна державна адміністрація, Товариство з обмеженою відповідальністю "Морські ворота" та Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області про визнання протиправними та скасування окремих положень розпорядження № 445 від 23 червня 2017 року, за касаційною скаргою Скадовської міської ради Скадовського району Херсонської області на постанову Херсонського окружного адміністративного суду у складі головуючого судді: Кузьменко Н.А. від 7 листопада 2017 року та постанову Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Коваля М.П., Домусчі С.Д., Кравець О.О. від 28 березня 2018 року,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. Скадовська міська рада Скадовського району Херсонської області (далі - позивач, Скадовська міська рада) звернулася до суду з позовом до Херсонської обласної державної адміністрації (далі - відповідач, ХОДА) з позовними вимогами про визнання протиправними та скасування окремих положень розпорядження голови обласної державної адміністрації від 23 червня 2017 року № 445, а саме: пунктів 1-12 Переліку земельних ділянок області, у тому числі в комплексі з водними об`єктами, право оренди на які може бути реалізовано на земельних торгах у формі аукціону.
В обґрунтування заявлених позовних вимог вказано, що головою Херсонської обласної державної адміністрації видано розпорядження від 23 червня 2017 року №445 "Про затвердження Переліку земельних ділянок області, у тому числі в комплексі з водними об`єктами, право оренди на які може бути реалізовано на земельних торгах у формі аукціону". В перелік потрапили земельні ділянки з цільовим призначенням для організації пляжу та обслуговуючої пляжної території в місті Скадовськ (п. 1-12). Позивач вважає, що частина земельних ділянок зазначених в Переліку є земельними ділянками територіальної громади міста Скадовськ, оскільки вони знаходяться уздовж Джарилгацької затоки Чорного моря (берегової лінії). Зазначена територія співпадає з земельними ділянками право користування якими передбачено актом на право користування землею від 24 квітня 1958 року. Оскільки даний акт на право користування землею є дійсним документом, яким встановлено існуючі межі міста Скадовськ та відповідно до якого усі землі в межах міста є комунальною власністю територіальної громади, то і спірні пункти Переліку є протиправними. З посиланням на норми Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обґрунтовує правомірність своїх вимог.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
2. Постановою Херсонського окружного адміністративного суду від 7 листопада 2017 року, залишеною без змін постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 28 березня 2018 року, адміністративний позов залишено без задоволення.
3. Приймаючи таке рішення, суди попередніх інстанцій зазначили, що у судовому засіданні представник позивача підтвердив, що на даний час в установленому законодавством порядку не розроблено, не погоджено та не затверджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж м. Скадовськ, відповідно до якого спірні земельні ділянки знаходяться в межах цього населеного пункту. Отже, як зазначили суди, ці земельні ділянки згідно частини першої статті 84 Земельного кодексу України відносяться до земель державної власності, оскільки у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Відтак вказані земельні ділянки з урахуванням даних Державного земельного кадастру знаходяться поза межами населеного пункту м. Скадовськ, тому суди дійшли висновку, що відповідач згідно із частиною п`ятою статті 122 Земельного кодексу України мав повноваження щодо розпорядження ними як земельними ділянками державної власності. Також судами враховано, що позивачем не надано доказів передачі спірних земельних ділянок за рішеннями органів виконавчої влади у комунальну власність, як то передбачено статтею 83 Земельного кодексу України.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
4. Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Скадовська міська рада подала касаційну скаргу, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що розпорядженням голови Херсонської обласної державної адміністрації № 445 від 23 червня 2017 року затверджено перелік земельних ділянок області, у тому числі в комплексі з водними об`єктами, право оренди на які може бути реалізовано на земельних торгах у формі аукціону.
6. Перелік земельних ділянок в пунктах 1-12 містить такі земельні ділянки: вул. Набережна (Куйбишева), орієнтовною площею 0,9 га; вул. Набережна (Куйбишева), орієнтовною площею 1,0 га; вул. Набережна (Куйбишева), орієнтовною площею 2,50 га; на території Східного пляжу, орієнтовною площею 0,605 га; на території Східного пляжу, орієнтовною площею 0,805 га; на території Східного пляжу, орієнтовною площею 1,2 га; на території Східного пляжу, орієнтовною площею 1,4 га; на території Східного пляжу, орієнтовною площею 1,5 га; на території Східного пляжу, орієнтовною площею 0,520 га; на території Західного пляжу, орієнтовною площею 1,0 га; навпроти бази відпочинку "Червоні вітрила", орієнтовною площею 0,74 га; на території Центрального пляжу (навпроти базу відпочинку "Лазурна"), орієнтовною площею 0,71 га. Цільове призначення земельних ділянок - організація пляжу та обслуговування інфраструктури пляжної території.
7. 4 липня 2017 року позивач направив на адресу відповідача лист № 03-10-745 з проханням надати копії документів, які стали підставою для прийняття розпорядження голови Херсонської обласної державної адміністрації № 445 від 23 червня 2017 року. Також позивач зазначив, що згідно з актом постійного користування земельною ділянкою, виданим 24 квітня 1958 року, значна частина вказаних у розпорядженні земельних ділянок знаходиться в межах міста Скадовськ, а тому право розпоряджатись ними має Скадовська міська рада.
8. У відповідь, 11 серпня 2017 року Херсонська обласна державна адміністрація направила на адресу міської ради лист "Про розгляд листа" № 5544/0-17/39-313, додатком до якого є запитувані матеріали та документи. Серед наданих документів та матеріалів є лист відділу Держгеокадастру у Скадовському районі Херсонської області до голови Скадовської міської ради "Про надання інформації" № 99-2118-99.3-259/2-16 від 18 лютого 2016 року, відповідно до якого земельні ділянки східного та західного пляжу до меж оновленої нормативно грошової оцінки м. Скадовськ не потрапили.
9. Позивач вважаючи протиправними окремі положення розпорядження голови обласної державної адміністрації від 23 червня 2017 року № 445, а саме: пункти 1-12 Переліку земельних ділянок області, у тому числі в комплексі з водними об`єктами, право оренди на які може бути реалізовано на земельних торгах у формі аукціону, оскільки перелічені в них земельні ділянки є землями м. Скадовськ та перебувають в розпорядженні територіальної громади міста, звернувся до суду з цим позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. Касаційна скарга Скадовської міської ради обґрунтована тим, що оскільки акт на право користування землею від 24 квітня 1958 року є дійсним документом, яким встановлено існуючі межі м. Скадовськ та відповідно до якого усі землі в межах міста є комунальною власністю територіальної громади, то і спірні пункти Переліку земельних ділянок області є протиправними. Зокрема позивач вважає протиправними окремі положення розпорядження голови обласної державної адміністрації від 23 червня 2017 року № 445, а саме: пункти 1-12 Переліку земельних ділянок області, у тому числі в комплексі з водними об`єктами, право оренди на які може бути реалізовано на земельних торгах у формі аукціону, оскільки перелічені в них земельні ділянки є землями міста Скадовськ та перебувають в розпорядженні територіальної громади міста.
21. Херсонська обласна державна адміністрація та Головне управління Держгеокадастру у Херсонській області надали відзиви на касаційну скаргу, в яких просять судові рішення залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22. Згідно зі статті 13 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
23. Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
24. Земельне законодавство включає цей Кодекс, інші нормативно-правові акти у галузі земельних відносин (частини перша статті 4 Земельного кодексу України).
Передача земельних ділянок державної власності у комунальну власність чи навпаки здійснюється за рішеннями відповідних органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування, які здійснюють розпорядження землями державної чи комунальної власності відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
У рішенні органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність зазначаються кадастровий номер земельної ділянки, її місце розташування, площа, цільове призначення, відомості про обтяження речових прав на земельну ділянку, обмеження у її використанні.
На підставі рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність складається акт приймання-передачі такої земельної ділянки.
25. Рішення органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування про передачу земельної ділянки у державну чи комунальну власність разом з актом приймання-передачі такої земельної ділянки є підставою для державної реєстрації права власності держави, територіальної громади на неї (частина перша статті 117 Земельного кодексу України).
26. Сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб (частина перша статті 122 Земельного кодексу України).
27. Обласні державні адміністрації на їхній території передають земельні ділянки із земель державної власності, крім випадків, визначених частинами третьою, четвертою і восьмою цієї статті, у власність або у користування у межах міст обласного значення та за межами населених пунктів, а також земельні ділянки, що не входять до складу певного району, або у випадках, коли районна державна адміністрація не утворена, для всіх потреб (частина п`ята статті 122 Земельного кодексу України).
28. Відповідно до частини першої та другої статті 83 Земельного кодексу України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю.
У комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.
29. Згідно частини третьої статті 83 Земельного кодексу України земельні ділянки державної власності, які передбачається використати для розміщення об`єктів, призначених для обслуговування потреб територіальної громади (комунальних підприємств, установ, організацій, громадських пасовищ, кладовищ, місць знешкодження та утилізації відходів, рекреаційних об`єктів тощо), а також земельні ділянки, які відповідно до затвердженої містобудівної документації передбачається включити у межі населених пунктів, за рішеннями органів виконавчої влади передаються у комунальну власність.
30. За містом статті 84 Земельного кодексу України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.
31. У зв`язку з цим слід врахувати, що відповідно до статті 173 Земельного кодексу України межа району, села, селища, міста, району у місті - це умовна замкнена лінія на поверхні землі, що відокремлює територію району, села, селища, міста, району у місті від інших територій.
Межі району, села, селища, міста, району у місті встановлюються і змінюються за проектами землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць. Проекти землеустрою щодо зміни меж населених пунктів розробляються з урахуванням генеральних планів населених пунктів.
Землі та земельні ділянки державної власності, включені в межі населеного пункту (крім земель, які не можуть передаватися у комунальну власність), переходять у власність територіальної громади. Рішення про встановлення меж населеного пункту та витяги з Державного земельного кадастру про межу відповідної адміністративно-територіальної одиниці та про відповідні земельні ділянки, право власності на які переходить до територіальної громади, є підставою для державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.
32. Органи, які приймають рішення про встановлення та зміну меж адміністративно-територіальних одиниць, а також порядок встановлення і зміни меж адміністративно-територіальних одиниць, визначені статтями 174, 175 Земельного кодексу України.