ПОСТАНОВА
Іменем України
17 грудня 2019 року
Київ
справа №1940/1662/18
адміністративне провадження №К/9901/16753/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Саприкіної І.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Теребовлянської міської ради на рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.12.2018 (головуючий суддя: Мандзій О.П.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2019 (головуючий суддя: Качмар В.Я., судді: Курилець А.Р., Мікула О.І.) у справі №1940/1662/18 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Феро-пласт" до Теребовлянської міської ради про визнання незаконним та нечинним рішення,
В С Т А Н О В И В:
23.08.2018 Товариство з обмеженою відповідальністю "Феро -пласт" (далі - позивач або ТОВ "Феро-пласт") звернулося до Тернопільського окружного адміністративного суду з позовом до Теребовлянської міської ради (далі - відповідач), в якому просило визнати незаконним та нечинним рішення №358 від 28.04.2016 "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Теребовля, Теребовлянського району, Тернопільської області".
В обґрунтування позовних вимог позивачем зазначено про прийняття відповідачем рішення "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Теребовля, Теребовлянського району, Тернопільської області" №358 від 28.04.2016 (далі - рішення №358) з порушенням, передбаченої Законом України від 11.09.2003 №1160-IV "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності" (далі - Закон №1160) процедури, оскільки не були внесені у встановлені терміни зміни до Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2016 рік; не було опубліковано повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акту та відповідно не було надано позивачу та іншим особам терміну для надання зауважень та пропозицій; саме рішення не оприлюднене в друкованому засобі масової інформації.
Рішенням Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.12.2018, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2019, позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суди попередніх інстанцій дійшли висновку про невиконання відповідачем вимог чинного законодавства України щодо процедури підготовки та офіційного оприлюднення регуляторного акту, а саме рішення №358, яке порушує права та охоронювані законом інтереси позивача. Суди вважають, що оскаржуване рішення прийнято не у спосіб, що визначений Конституцією та законами України, та без урахування права особи на участь у процесі прийняття рішення.
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач направив на адресу Верховного Суду касаційну скаргу (надійшла поштою 14.06.2019), в якій він просить рішення Тернопільського окружного адміністративного суду від 17.12.2018 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.04.2019 скасувати, справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції. Касаційна скарга обґрунтована відсутністю порушень спірним рішенням прав та інтересів позивача, оскільки ТОВ "Феро-пласт" розрахунки орендної плати та самої оплати за оренду землі на підставі такого рішення не здійснювало. Звертає увагу, що за умови опублікування в газеті "Воля" (1249) інформації про проведення громадських слухань 16.03.2016, позивач фактично не був позбавлений можливості подання зауважень та пропозицій. Скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій підійшли до розгляду справи із надмірним формалізмом до застосування норм Закону України №1160, та просить суд переглянути оскаржувані рішення судів на предмет їх відповідності вимогам принципу справедливості та пропорційності, оскільки позивач не надає доказів внесення ним орендної плати за користування землями громади м. Теребовля, однак вимагає перегляду оскаржуваного рішення виключно з процедурних мотивів його прийняття.
Ухвалою Верховного Суду від 24 червня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі. Цією ж ухвалою витребувано справу з суду першої інстанції.
16.07.2019 від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу, де він зазначає про закріплення на законодавчому рівні чіткої процедура розроблення та затвердження органом місцевого самоврядування власних регуляторних актів, зокрема й обов`язку оприлюднення. Позивач вважає, що проведення відповідачем 16.03.2016 громадських слухань не позбавляло обов`язку суб`єкта владних повноважень опублікувати повідомлення про оприлюднення проекту регуляторного акта з метою одержання зауважень і пропозицій від фізичних та юридичних осіб. Також стверджує, що ТОВ "Феро -пласт", як особа, що орендує земельну ділянку за адресою: м.Теребовля, вул.Шевченко 171, є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано оскаржуване рішення, та відповідно має право на участь у процедурі прийняття регуляторного акту.
Ухвалою Верховного Суду від 12.11.2019 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до статті 345 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Згідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того, стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, у межах повноважень та способом, передбаченими Конституцією та законами України.
Відповідно до частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Тож суди попередніх інстанцій мали з`ясувати, зокрема, чи було оспорюване рішення Теребовлянської міської ради прийняте, зокрема, у межах повноважень, відповідно до закону та з дотриманням встановленої процедури.
Судами попередніх інстанцій у межах спірних правовідносин встановлено, що між ТОВ "Феро-пласт" та міською радою 10.11.2013 укладено договір оренди землі загальною площею 5,4497 га для обслуговування виробничих будівель і споруд, що знаходиться за адресою: вул. Шевченка, 171, м. Теребовля, Теребовлянський район, Тернопільська область, строком на п`ять років.
У пункті 9 вказаного Договору визначено внесення орендарем орендної плати у встановленому розмірі від нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що становила 149109,37 грн в рік, 12425,78 грн щомісячно.
Рішенням шостої сесії сьомого скликання Теребовлянської міської ради від 28.04.2016 №358, що оскаржується, серед іншого, вирішено:
затвердити технічну документацію з нормативної грошової оцінки земель м. Теребовля, Теребовлянського району, Тернопільської області, виготовлену ДП "Тернопільський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою";
встановити, що середня (базова) вартість 1 квадратного метра земель міста Теребовля становить 122,90 грн;
нормативна грошова оцінка земель міста Теребовля, затверджена пунктом 1 цього рішення, вводиться у дію 01.01.2017.
Про встановлення нового розміру нормативно грошової оцінки земель міста Теребовля, що вводиться в дію 01.01.2017 відповідно до рішення №358, позивач дізнався з листа відповідача від 14.05.2018 №02-26/444.
За змістом вищезазначеного листа Теребовлянська міська рада з метою контролю виконання рішення №358 просить надати інформацію щодо сплати орендної плати за землю (по договорах оренди землі в м. Теребовля на 2016-2018 роки, з наданням копій підтверджуючих документів) за 2016 рік, 2017 рік та І квартал 2018 року.
З метою отримання інформації стосовно порядку прийняття та оприлюднення оскаржуваного рішення №358, ТОВ "Феро-пласт" 24.07.2018 направило до відповідача запит.
Листом від 01.08.2018 за №15/02-12 Теребовлянська міська рада, серед іншого, повідомила ТОВ "Феро-пласт", що оскаржуване рішення №358 було оприлюднено 28.04.2016 на офіційному веб-сайті Теребовлянської міської ради.
Щодо порядку прийняття оскаржуваного рішення №358 судами попередніх інстанцій встановлено таке.
Теребовлянська міська рада рішенням від 22.12.2015 №21 затвердила План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2016 рік (далі - рішення №21).
Рішенням Теребовлянської міської ради від 31.03.2016 №242 "Про доповнення до Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2016 рік" ( далі - рішення №242) доповнено пунктом 7 наступного змісту: "Рішення "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м.Теребовля, Теребовлянського району, Тернопольської області".
Рішенням Теребовлянської міської ради від 31.03.2016 № 341 "Про внесення змін до рішення №21 від 22.12.2015 "Про затвердження Плану діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2016 рік" (далі - рішення №341) доповнено План діяльності з підготовки проектів регуляторних актів на 2016 рік пунктами 8, 9, 10.
За інформацією, зазначеною в листі відповідача від 01.08.2018 №15/02-12, проект рішення "Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Теребовля, Теребовлянського району, Тернопольської області" та відповідний аналіз регуляторного впливу оприлюднено на офіційному веб-сайті Теребовлянської міської ради 28.01.2016.
У газеті "Воля" №7(1249) від 12.02.2016 міською радою проінформовано громадськість про можливість протягом місяця з дня опублікування подавати до розробників та професійної депутатської комісії зауваження та пропозиції щодо запропонованого до розгляду проекту регуляторного акту. Також повідомлено, що 16.03.2016 відбудуться громадські слухання.
У газеті "Воля" (1759) від 22.04.2016 опубліковано розпорядження Теребовлянського міського голови від 18.04.2016 №158/2.4-од "Про скликання шостої сесії Теребовлянської міської ради сьомого скликання", яке відбудеться 28.04.2016, та серед питань, які винесені на розгляд, затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земель м. Теребовля, Теребовлянського району, Тернопільської області.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Норми матеріального права в цій справі суд застосовує в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
Статтею 143 Конституції України передбачено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону.
Діяльність органів місцевого самоврядування регулюється Законом України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР), який відповідно до Конституції України визначає систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування.
За змістом пунктів 24, 35 статті 26 Закону №280/97-ВР виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються питання встановлення місцевих податків і зборів відповідно до Податкового кодексу України, затвердження ставок земельного податку відповідно до Податкового кодексу України.
За приписами статті 1 Закону України "Про оцінку земель" (в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення №358; далі - Закон №1378-IV) нормативна грошова оцінка земельних ділянок - капіталізований рентний дохід із земельної ділянки, визначений за встановленими і затвердженими нормативами.
Відповідно до частини третьої статті 201 Земельного кодексу України, частини п`ятої статті 5, частини першої статті 13 Закону №1378-IV) нормативна грошова оцінка земельних ділянок використовується для визначення розміру земельного податку, втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, економічного стимулювання раціонального використання та охорони земель тощо.
Підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування (частина перша статті 15 Закону №1378-IV).
За змістом частини першої статті 23 Закону №1378-IV визначено, що технічна документація з бонітування ґрунтів, економічної оцінки земель та нормативної грошової оцінки земельних ділянок у межах населених пунктів затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою.
Згідно з частинами першої і другої статті 59 Закону №280/97-ВР рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом.
Частиною дванадцятою статті 59 Закону №280/97-ВР визначено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування, які відповідно до закону є регуляторними актами, розробляються, розглядаються, приймаються та оприлюднюються у порядку, встановленому Законом №1160-IV.
Відповідно до статті 1 Закону №1160-IV регуляторний акт - це прийнятий уповноваженим регуляторним органом нормативно-правовий акт, який або окремі положення якого спрямовані на правове регулювання господарських відносин, а також адміністративних відносин між регуляторними органами або іншими органами державної влади та суб`єктами господарювання.