ПОСТАНОВА
Іменем України
19 грудня 2019 року
Київ
справа №814/53/14
адміністративне провадження №К/9901/11685/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.
суддів: Берназюка Я.О., Саприкіної І.В.
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області
на постанову Миколаївського окружного адміністративного суду у складі судді Марича Є.В. від 07.04.2014 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючої судді Зуєвої Л.Є., суддів: Шевчук О.А., Федусика А.Г. від 01.06.2016
у справі № 814/53/14
за позовом Приватного підприємства "Галич"
до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області
про визнання дій неправомірними, скасування постанов
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. У січні 2014 року Приватне підприємство "Галич" (далі також - ПП "Галич", позивач) звернулося до суду з позовом до інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області (далі також - відповідач, Інспекція), в якому з урахуванням заяви про зміну позовних вимог просило: визнати неправомірними дії Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області зі складання акта перевірки, протоколів та приписів №271, 272 від 23.12.2013 відносно правопорушень позивача у сфері містобудування; скасувати постанови №1-7/14-7-14 та №2-7/14-8-14 від 08.01.2014 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
2. Постановою Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.04.2014 адміністративний позов задоволено повністю: визнано протиправним та скасовано припис № 271 Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області від 23.12.2013, винесений Приватному підприємству "Галич" щодо будівництва будівлі на території автостоянки поблизу житлового будинку № 18 по проспекту Корабелів у місті Миколаєві; визнано протиправним та скасовано припис № 272 Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області від 23.12.2013, винесений приватному підприємству "Галич" щодо зупинення експлуатації автостоянки поблизу житлового будинку №18 по проспекту Корабеліву місті Миколаєві; визнано протиправною та скасовано постанову №1-7/14-7-14 від 08.01.2014 Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, якою ПП "Галич" притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу у розмірі 54810,00 грн; визнано протиправною та скасовано постанову №2-7/14-8-14 від 08.01.2014 про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності, яким ПП "Галич" притягнуто до відповідальності у вигляді штрафу у розмірі 43848,00 грн; вирішено питання судових витрат.
3. Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.09.2015 прийнято часткову відмову від позову представника позивача у частині вимог щодо визнання неправомірними дій відповідача зі складання акта перевірки, протоколів та приписів. Провадження по справі за адміністративним позовом Приватного підприємства "Галич" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області про визнання дій неправомірними та скасування акта, приписів, протоколів закрито.
4. Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.09.2015 апеляційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області залишено без задоволення, а постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.04.2014 - без змін.
5. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 14.04.2016 касаційну скаргу Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області задоволено частково; ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.09.2015 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до суду апеляційної інстанції.
6. Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 01.06.2016 постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.04.2014 року в частині скасування постанов інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області №1-7/14-7-14 від 08.01.2014 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та №2-7/14-8-14 від 08.01.2014 про накладання штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності залишено без змін.
7. 07.07.2016 Державна архітектурно-будівельна інспекція України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області звернулась до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій просила: замінити відповідача Інспекцію державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області на Державну архітектурно-будівельну інспекцію України в особі Управління Державної архітектурно-будівельної інспекції у Миколаївській області; скасувати постанову Миколаївського окружного адміністративного суду м. Києва від 07.04.2014 та ухвалу Одеського апеляційного адміністративного суду від 01.06.2016 та прийняти нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
8. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 15.09.2016 відкрито касаційне провадження у справі.
9. 17.10.2016 від ПП "Галич" до Вищого адміністративного суду України надійшли заперечення на касаційну скаргу, в яких позивач просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані рішення без змін.
10. У подальшому справу було передано до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду на підставі підпункту 1 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (в редакції Закону України від 03.10.2017 "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів").
11. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.06.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Берназюка Я.О., Саприкіної І.В.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
12. Судами попередніх інстанцій встановлено, що експлуатація автостоянки поблизу житлового будинку № 18 по проспекту Корабелів у місті Миколаєві розпочалась в 2005 році.
13. Спорудження (зведення) тимчасової споруди розпочато в 2009 році.
14. 12.07.2010 під час перевірки ПП "Галич" співробітниками Державної архітектурно-будівельної інспекції зафіксовано факти експлуатації автостоянки та зведення тимчасової споруди.
15. За результатами перевірки складено акт перевірки №45-Д від 12.07.2010, в якому зафіксовано факт будівництва навісів розміром в плані 12х5 та 4х4 метри без відповідного дозволу відповідача. При цьому, за наслідками перевірки контролюючим органом заходи реагування не вживались.
16. 23.12.2013 Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області у присутності директора ПП "Галич" Войхевича О.П. проведено перевірку та складено акт перевірки дотримання ПП "Галич" вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних норм.
17. Як зазначено в акті, у ході перевірки встановлено, що на території автостоянки поблизу житлового будинку № 18 по проспекту Корабелів у місті Миколаєві виконуються роботи з будівництва споруди невизначеного призначення без відповідних документів, що надають право виконувати такі роботи, та без затвердженої у встановленому порядку проектної документації, що є порушенням частини 1 статті 34 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статей 7, 9 Закону України "Про архітектурну діяльність". Також в акті відповідач вказав на порушення частини 8 статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" - об`єкт експлуатується без прийняття в експлуатацію у порядку, визначеному діючим містобудівним законодавством.
18. 23.12.2013 посадова особа Інспекції склала припис № 272 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов`язала позивача зупинити експлуатацію автостоянки поблизу житлового будинку № 18 по проспекту Корабелів у місті Миколаєві до прийняття у експлуатацію у порядку, визначеному чинним законодавством України.
19. 23.12.2013 посадова особа Інспекції склала припис № 271 про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил, яким зобов`язала позивача зупинити виконання робіт з будівництва будівлі невизначеного призначення на території автостоянки поблизу житлового будинку № 18 по проспекту Корабелів у місті Миколаєві .
20. Постановою №1-7/14-7-14 від 08.01.2014 відповідач за результатами проведеної перевірки визнав ПП "Галич" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 3 пункту 6 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та наклав штраф у сумі 54810,00 грн.
21. Постановою №2-7/14-8-14 від 08.01.2014 відповідач визнав ПП "Галич" винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 3 пункту 4 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та наклав штраф у сумі 43848,00 грн.
22. Згідно з технічним висновком від 25.02.2014 про результати обстеження і оцінки технічного стану будівельних конструкцій автостоянки з розміщенням КПП (тимчасових споруд) поблизу житлового будинку №18 по проспекту Корабелів у місті Миколаєві експерта Сікорського В.А. та з проектом, відповідно до якого здійснюється спорудження об`єкта, три споруди на автостоянці відносяться до тимчасових, виконані з полегшених конструкцій і встановлені без улаштування фундаментів, кожна з яких площею становить менше 30 кв.м. На момент розгляду справи об`єкти є незавершеними.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
23. В обґрунтування позовних вимог представник позивача зазначив, що проведення відповідачем позапланової перевірки не відповідає вимогам законодавства, як і отримані за наслідками перевірки дані та складені в подальшому приписи та протоколи про адміністративне правопорушення. Крім того, відповідачем пропущено строк притягнення позивача до відповідальності, оскільки автостоянка за адресою: місто Миколаїв, проспект Корабелів 18, функціонує з 2005 року, натомість таке можливе лише протягом 6 місяців з дня виявлення правопорушення, але не пізніше як через три роки з дня його вчинення.
24. Заперечуючи щодо задоволення позову, представник відповідача зазначив, що при прийнятті оспорюваних постанов відповідач діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений законодавством України.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
25. Суд першої інстанції, задовольняючи позов, виходив з того, що відповідач не мав права на власний розсуд вирішувати питання доцільності проведення позапланової перевірки. На час виникнення спірних правовідносин до повноважень Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області не належало повноваження щодо накладення штрафів за порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності. Такими повноваженнями у відповідності до Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" наділений лише центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю, а саме Державна архітектурно-будівельна інспекція України.
26. Одеський апеляційний адміністративний суд, приймаючи оскаржувану ухвалу від 01.06.2016, виходив з того, що ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.09.2015 прийнято часткову відмову від позову представника позивача у частині вимог щодо визнання неправомірними дій відповідача зі складання акта перевірки, протоколів та приписів; провадження у справі у цій частині закрито. Зазначена ухвала сторонами не оскаржувалась та є чинною.
27. З урахуванням викладеного, предметом спору у суді апеляційної інстанції була законність винесення постанов №1-7/14-7-14 та №2-7/14-8-14 від 08.01.2014 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності та їх скасування. Оскільки відповідачем порушено строки притягнення позивача до адміністративної відповідальності, та враховуючи те, що будівлі, розміщені поблизу житлового будинку № 18 по проспекту Корабелів у місті Миколаєві на території автостоянки, є тимчасовими спорудами, відтак інспекцією Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області безпідставно прийнято оскаржувані постанови про накладення штрафу.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ НА НЕЇ
28. У касаційній скарзі відповідач не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що висновки суду відносно того, що відповідачем було зафіксовано факт експлуатації автостоянки у 2005 році, спорудження тимчасової споруди розпочато у 2009 році, і відповідачем було зафіксовано обидва факти (експлуатації автостоянки та зведення тимчасової споруди) вперше 12.07.2010 під час перевірки ПП "Галич", не відповідають фактичним обставинам справи. Експлуатація є триваючим правопорушенням, тобто пов`язане з тривалим безперервним невиконанням обов`язків, передбачених правовою нормою. Чинні державні будівельні норми не передбачають можливості виконання будівельних робіт на підставі проектних рішень, замість належним чином розробленого і затвердженого робочого проекту. Висновки суду апеляційної інстанції, що автостоянка та інші приміщення невизначеного призначення є тимчасовими спорудами, а тому не потребують отримання позивачем дозвільних документів, суперечать нормам матеріального права, а саме: нормам Закону України "Про благоустрій населених пунктів", Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності". Автостоянка не відноситься ні до об`єктів благоустрою, ні до малих архітектурних форм, ні до тимчасових споруд. Суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку і щодо пропуску відповідачем строків притягнення позивача до адміністративної відповідальності.
29. У запереченнях на касаційну скаргу позивач зазначив, що єдиним документом, що дає право на функціонування автостоянки, є дозвіл відповідно до Закону України "Про благоустрій населених пунктів". Відповідачем не доведено, що спірні приміщення, призначені для ведення торгівлі, є павільйонами. Вказані конструкції є повністю тимчасовими спорудами, зведеними на території об`єкта благоустрою виключно з метою утримання цього об`єкта в належному стані, на які не поширюються норми та правила, про які зазначає відповідач.
VI. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
30. Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України), колегія суддів зазначає наступне.
31. Згідно з частиною 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
32. Відповідно до положень частини 2 статті 2 КАС України в справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
33. Щодо оскарження відповідачем постанови Миколаївського окружного адміністративного суду м. Києва від 07.04.2014 у частині визнання неправомірними дій відповідача щодо складання акта перевірки, протоколів та приписів суд зазначає наступне.
34. За положеннями статті 211 КАС України (в редакції, чинній на момент винесення оскаржуваного судового рішення) у касаційному порядку можуть бути оскаржені судові рішення суду першої інстанції після їх перегляду в апеляційному порядку, а також судові рішення суду апеляційної інстанції повністю або частково, крім випадків, передбачених цим Кодексом.
35. Аналогічні за змістом норми закріплені у статті 328 КАС України (в редакції, чинній на момент ухвалення цього судового рішення).
36. Як вбачається із матеріалів справи, ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.09.2015 прийнято часткову відмову від позову представника позивача у частині вимог щодо визнання неправомірними дій відповідача зі складання акта перевірки, протоколів та приписів. Провадження по справі за адміністративним позовом Приватного підприємства "Галич" до Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області про визнання дій неправомірними та скасування акта, приписів, протоколів закрито. Зазначена ухвала сторонами не оскаржувалась та є чинною.
37. Ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 01.06.2016 постанову Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.04.2014 в частині скасування постанов інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області №1-7/14-7-14 та №2-7/14-8-14 від 08.01.2014 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності залишено без змін.
38. З огляду на те, що відповідач оскаржив рішення суду першої інстанції, яке в частині вимог, а саме: щодо визнання неправомірними дій відповідача зі складання акта перевірки, протоколів та приписів, які не були предметом перегляду судом апеляційної інстанції під час постановлення оскаржуваного судового рішення від 01.06.2016, та щодо даних вимог ухвалою Одеського апеляційного адміністративного суду від 16.09.2015, яка не оскаржувалась та набрала законної сили, закрито провадження у справі, відтак касаційне провадження за скаргою на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 07.04.2014 в даній частині відкрито помилково, а тому підлягає закриттю.
39. При цьому необхідно зазначити, що будь-яке відхилення від встановленого законом порядку касаційного перегляду призведе до порушення принципу правової визначеності.
40. Щодо розгляду в касаційному порядку оскаржуваного рішення суду апеляційної інстанції та рішення суду першої інстанції в частині скасування постанов інспекції Державного архітектурно-будівельного контролю у Миколаївській області №1-7/14-7-14 та №2-7/14-8-14 від 08.01.2014 про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності колегія суддів зазначає наступне.
41. Відповідно до статті 10 Закону України "Про архітектурну діяльність" (у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури, додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
42. Державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю.
43. Згідно з частинами 1, 2 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
44. Повноваження посадових осіб Інспекції складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону встановлені пунктом 2 частини 4 статті 41 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статтею 3 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", підпунктом 2 пункту 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 № 553.
45. Щодо притягнення позивача до відповідальності у зв`язку із порушенням ним частини 8 статті 39 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", визнання його винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абзацом 3 пункту 6 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності", та накладення на нього штрафу у розмірі 54810,00 грн колегія суддів зазначає наступне.
46. Відповідно до абзацу 3 пункту 6 частини 2 статті 2 Закону України "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (у редакції, чинній на момент прийняття відповідачем оскаржуваних постанов) суб`єкти містобудування, які є замовниками будівництва об`єктів (у разі провадження містобудівної діяльності), або ті, що виконують функції замовника і підрядника одночасно, несуть відповідальність у вигляді штрафу за експлуатацію або використання об`єктів будівництва, не прийнятих в експлуатацію, а також наведення недостовірних даних у декларації про готовність об`єкта до експлуатації чи акті готовності об`єкта до експлуатації об`єктів II категорії складності - у розмірі сорока п`яти мінімальних заробітних плат.