ПОСТАНОВА
Іменем України
19 грудня 2019 року
Київ
справа №497/2148/15-а
адміністративне провадження №К/9901/12816/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Стеценка С. Г.,
суддів Рибачука А. І., Тацій Л. В.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Червоноармійської сільської ради Болградського району Одеської області, треті особи: Червоноармійський сільський голова Кисса Петро Васильович, ОСОБА_2 про визнання протиправними та скасування рішень, касаційне провадження в якій відкрито за касаційною скаргою ОСОБА_2 на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.06.2016 (головуючий суддя Романішина В. Л., судді: Запорожан Д. В., Шляхтицький О. І.),
В С Т А Н О В И В:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. У серпні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся з позовом до Червоноармійської сільської ради Болградського району Одеської області (далі - сільська рада, відповідач), треті особи: Червоноармійський сільський голова Кисса П. В., ОСОБА_2, в якому просив: визнати протиправними та скасувати рішення від 13.07.2015 №494-ІV "Про скасування рішення сільської ради від 23.10.2007 №109-V про надання згоди на передачу у власність гр. ОСОБА_1 земельної ділянки для обслуговування житлового будинку та господарських будівель (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1, а також від 13.07.2015 №495-VІ "Про надання згоди гр. ОСОБА_2 на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 " (далі - спірні рішення); зобов`язати сільську раду утриматись від дій, пов`язаних зі скасуванням рішення цієї ж ради від 23.10.2007 №109-V "Про надання згоди на передачу у власність гр. ОСОБА_1 земельної ділянки для обслуговування житлового будинку та господарських будівель (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 (далі - рішення №109-V).
2. Обґрунтовуючи вимоги позовної заяви, ОСОБА_1 посилався на те, що оскаржувані рішення прийняті відповідачем за відсутності на те правових підстав, передбачених законодавством, й порушують його права.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Постановою Болградського районного суду Одеської області від 15.04.2016 відмовлено у задоволенні позову.
4. Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з посиланням на статтю 151 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) в редакції, зі змінами, внесеними Законом України від 16.09.2008 №509-VI "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо сприяння будівництву" (далі - Закон №509-VI), виходив з того, що позивач упродовж двох років після прийняття сільською радою рішення №109-V не подав на затвердження проект відведення земельної ділянки, у зв`язку з чим вказане рішення органу місцевого самоврядування втратило чинність, а відтак правомірно скасовано відповідачем.
5. Постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 08.06.2016 скасовано названу вище постанову суду першої інстанції, а позов задоволено частково. Визнані протиправними та скасовані спірні рішення сільської ради. В решті позову відмовлено.
6. Висновки апеляційного суду мотивовані тим, що в основу підстав для прийняття спірного рішення №494-ІV покладено постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2014, прийняту у справі №1507/451/2012, яка, втім, як встановлено судовим розглядом, була скасована судом касаційної інстанції. Інших підстав для прийняття спірного рішення відповідач не вказав, з огляду на що таке не можна визнати законним.
7. Скасовуючи постанову суду першої інстанції та задовольняючи позовні вимоги щодо спірного рішення відповідача №495-VІ, апеляційний суд зазначив, що таке порушує право позивача щодо реалізації ним рішення сільської ради №109-V, яким надано згоду на передачу йому у власність земельної ділянки для обслуговування житлового будинку та господарських будівель.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги, узагальнені доводи особи, яка її подала, а також узагальнений виклад позиції інших учасників справи
8. Не погоджуючись із вказаними вище судовими рішеннями ОСОБА_2 подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та залишити в силі постанову суду першої інстанції.
9. В обґрунтуванні касаційної скарги зазначено, що сільська рада, на думку ОСОБА_2, приймаючи спірні рішення, діяла у відповідності до вимог законодавства, яким врегульовані спірні правовідносини, при цьому, наголосила на відсутності впливу спірного рішення відповідача №495-VІ на права і охоронювані законом інтереси позивача, оскільки цим актом суб`єкта владних повноважень їй надано згоду лише на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд й таке не зумовлює надання цієї земельної ділянки у власність.
10. У запереченні на касаційну скаргу позивач, посилаючись на доводи, які за своїм змістом є аналогічними викладеним у позовній заяві, просив у її задоволенні відмовити, а оскаржуване судове рішення залишити без змін, оскільки таке, на його переконання, є законним та обґрунтованим.
11. Червоноармійський сільський голова Кисса П. В. надав до суду касаційної інстанції пояснення, в яких доводи та вимоги касаційної скарги ОСОБА_2 підтримав й просив її задовольнити.
ІV. Процесуальні дії у справі та клопотання учасників справи
12. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06.07.2016 відкрите касаційне провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
13. В подальшому справа передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
14. За правилами підпункту 4 пункту 1 Розділу VІІ "Перехідні положення" КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
15. Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Гімона М. М., суддів: Бучик А. І., Мороз Л. Л.
16. У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Гімона М. М. (Рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20.05.2019 №14), на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено колегію суддів для розгляду касаційної скарги у складі судді-доповідача Стеценка С. Г., суддів: Рибачука А. І., Тацій Л. В.
17. Ухвалою Верховного Суду від 09.12.2019 справу призначено до касаційного розгляду в порядку письмового провадження з 11.12.2019.
V. Стислий виклад обставин справи, встановлених судами першої та апеляційної інстанцій
18. Як встановлено судами попередніх інстанцій, рішенням сільської ради №109 ОСОБА_1 надано згоду на безоплатну передачу у власність земельної ділянки для обслуговування житлового будинку та господарчих споруд (присадибна ділянка) площею 0,25 га по АДРЕСА_1 (далі - земельна ділянка).
19. Постановою Болградського районного суду Одеської області від 12.12.2013 у справі №1507/451/2012 відмовлено у задоволенні позову ОСОБА_2 до Червоноармійської сільської ради Болградського району Одеської області про визнання дій протиправними та скасування рішення №109.
20. Водночас, вказане вище судове рішення скасовано постановою Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2014 та прийнято нову постанову, якою позов ОСОБА_2 задоволено та скасовано рішення сільської ради №109.
21. Разом з тим, ухвалою Вищого адміністративного суду України від 25.11.2014 скасовано постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2014 та залишено в силі постанову Болградського районного суду Одеської області від 12.12.2013.
22. 13.07.2015 сільською радою прийнято рішення №494-ІV "Про скасування рішення сільської ради №109-V від 23.10.2007р. про надання згоди на передачу у власність гр. ОСОБА_1 земельної ділянки для обслуговування житлового будинку та господарських будівель (присадибна ділянка) по АДРЕСА_1 . Підставою для прийняття вказаного рішення зазначено постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2014 у справі №1507/451/2012.
23. Того ж дня відповідачем прийнято рішення №495-VІ "Про надання згоди гр. ОСОБА_2 на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) по
АДРЕСА_1. 24 . Не погоджуючись із такими рішеннями сільської ради, позивач оскаржив їх у судовому порядку.
VI. Позиція Верховного Суду
25. Так, відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
26. За змістом частин першої, другої статті 52 Закону України від 21.05.1997 №280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон №280/97-ВР) в редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради. Виконавчий комітет ради, крім іншого, має право змінювати або скасовувати акти підпорядкованих йому відділів, управлінь, інших виконавчих органів ради, а також їх посадових осіб.
27. Разом з тим, у частині десятій статті 59 Закону №280/97-ВР в тій же редакції передбачено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
28. Системний аналіз наведених положень Конституції і законів України дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну, доповнення чи скасування.
29. Водночас, у статті 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.
30. Цей принцип знайшов своє відображення у статті 74 Закону №280/97 ВР, згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.
31. Окрім цього, в Рішенні №7-рп/2009 Конституційний Суд України вказав, що органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
32. Ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
33. Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
34. Спірне рішення відповідача, яким, після спливу майже восьми років, скасовано раніше прийняте рішення цієї ж сільської ради про надання згоди на передачу у власність позивачу земельної ділянки, є ненормативним актом одноразового застосування індивідуальної дії, яка вичерпана фактом його виконання - наданням відповідної згоди ОСОБА_1 . При цьому, позивач заперечує проти зміни правовідносин, які виникли після прийняття рішення сільської ради про надання йому згоди на передачу у власність земельної ділянки, а тому це є порушенням з боку відповідача гарантії стабільності суспільних відносин між органами місцевого самоврядування і громадянами, нівелює впевненість у тому, що його існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення.
35. Поряд із цим, як встановлено судовим розглядом, у спірному рішенні сільської ради №494-ІV не вказано жодних мотивів стосовно невідповідності рішення №109-V Конституції або законам України, що визначено положеннями Закону №280/97-ВР як підстава для визнання його незаконним у судовому порядку, а лише наявне посилання на постанову Одеського апеляційного адміністративного суду від 26.03.2014, прийняту у справі №1507/451/2012, яка, втім, як з`ясовано судами попередніх інстанцій, була скасована касаційним судом.
36. Колегія суддів враховує й висновки Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) у справі Black Clawson Ltd. v. Papierwerke AG, (1975) AC 591 at 638 вказав, що сприйняття верховенства права як конституційного принципу вимагає того, аби будь-який громадянин, перед тим, як вдатися до певних дій, мав змогу знати заздалегідь, які правові наслідки настануть.
37. Рішенням ЄСПЛ у справі "Пайн Велі Девелопмент ЛТД" та інші проти Ірландії" постановлено, що статтю 1 Першого протоколу до Конвенції можна застосовувати для захисту "правомірних очікувань" щодо певного стану речей (у майбутньому), оскільки їх можна вважати складовою частиною права власності. "Правомірні очікування" виникають у особи, якщо нею було дотримано всіх вимог законодавства для дотримання відповідного рішення уповноваженого органу, а тому вона мала усі підстави вважати так.
38. Сутність принципу правової визначеності Європейський суд визначає як забезпечення передбачуваності ситуації та правовідносин у сферах, що регулюються, цей принцип не дозволяє державі посилатись на відсутність певного правового акта, який визначає механізм реалізації прав і свобод громадян, закріплених у конституційних та інших актах.
39. Також, у рішенні ЄСПЛ по справі "Рисовський проти України" (№ 29979/04) від 20.10.2011 ЄСПЛ підкреслив особливу важливість принципу "належного урядування", який передбачає, що у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик їх помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Також зазначено, що державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків. Ризик будь-якої помилки державного органу повинен накладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.
40. Це також означає, що органи державної влади, діючи від імені держави як суб`єкти владних повноважень у правовідносинах, які виникли з приводу реалізації ними публічно-владних управлінських функцій, мають вчасно та в належний спосіб дотримуватися своїх власних внутрішніх правил та процедур, не можуть і не повинні отримувати вигоду від їх порушення, уникати або шляхом допущення зайвих затримок та невиправданих зволікань відтерміновувати виконання своїх обов`язків.
41. У світлі наведеного, Верховний Суд вважає обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції стосовно наявності підстав для задоволення вимог даного адміністративного позову в частині вимог щодо спірного рішення сільської ради №494-ІV, оскільки під час судового розгляду цієї справи встановлено відсутність у відповідача передбачених законом правових підстав для його прийняття.
42. Що ж стосується висновків судів попередніх інстанцій про задоволення вимоги даного позову про визнання протиправним та скасування рішення сільської ради №495-VІ, яким надано згоду ОСОБА_2 на розробку проекту відведення земельної ділянки у власність для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, то в цій частині колегія суддів зазначає таке.