ПОСТАНОВА
Іменем України
17 грудня 2019 року
Київ
справа №803/1665/16
адміністративне провадження №К/9901/16232/18, К/9901/16233/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж.М.,
суддів Жука А.В., Мартинюк Н.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційні скарги Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Волинській та Рівненській областях та ОСОБА_1 на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 26.12.2016 (суддя Костюкевич С.Ф.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2017 (колегія суддів у складі: Пліша М.А., Ільчишин Н.В., Шинкар Т.І.) у адміністративній справі за позовом Головного територіального управління юстиції у Волинській області до Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Волинській та Рівненській областях, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача: ОСОБА_1, про визнання протиправною та скасування вимоги, -
ВСТАНОВИВ:
Обставини справи
У листопаді 2016 року липні 2016 року Головне територіальне управління юстиції у Волинській області (далі - позивач, ГТУЮ у Волинській області) звернулося до суду з позовом до Міжрегіонального управління Національного агентства України з питань державної служби у Волинській та Рівненській областях (далі - відповідач, Міжрегіональне управління НАДС у Волинській та Рівненській областях), де третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача - ОСОБА_1, про визнання протиправною та скасування вимоги, якою зобов`язано скасувати наказ виконуючого обов`язки начальника ГТУЮ у Волинській області ОСОБА_2 від 13.09.2016 № 1020/4 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 ", викладену в пункті 6.3 Висновку про результати проведення службового розслідування від 07.11.2016.
Позовні вимоги мотивовано тим, що відповідно до наказу Міжрегіонального управління НАДС у Волинській та Рівненській областях від 24.10.2016 на виконання статті 11 Закону України "Про державну службу", постанови Кабінету Міністрів України від 24.06.2016, доручення заступника Голови Нацдержслужби від 17.10.2016, поданих скарг державного службовця ОСОБА_1 від 29.09.2016 у період з 26.10.2016 по 08.11.2016 стосовно ОСОБА_2 - першого заступника начальника ГТУЮ у Волинській області проводилось службове розслідування на предмет дотримання законодавства про державну службу при притягненні до дисциплінарної відповідальності державного службовця ОСОБА_1 . За результатами вказаної перевірки комісією складено висновок про результати проведення службового розслідування стосовно першого заступника начальника ГТУЮ у Волинській області ОСОБА_2 від 07.11.2016. позивач вважає, що Комісія Міжрегіонального управління НАДС у Волинській та Рівненській областях, досліджуючи питання щодо правомірності притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 та посилаючись на пункт 8 частини першої статті 4 Закону України "Про державну службу" дійшла до переконання щодо відсутності у діях ОСОБА_1 дисциплінарного проступку із-за відсутності необхідності письмового повідомлення начальника ГТУЮ у Волинській області про реєстрацію її Центральною виборчою комісією (далі - ЦВК) кандидатом у депутати. Так, Комісія встановила, що ОСОБА_1 під час реєстрації кандидатом у депутати ЦВК перебувала у щорічній відпустці (не виконувала свої посадові обов`язки), тому неповідомлення нею начальника Управління про реєстрацію кандидатом у депутати не можна вважати як невиконання вимог щодо політичної неупередженості, оскільки ОСОБА_1 на цей час не виконувала свої посадові обов`язки (перебувала у щорічній відпустці), висновок дисциплінарної комісії від 05.09.2016 щодо наявності у діях державного службовця ОСОБА_1 дисциплінарного проступку та наявності підстав для притягнення її до дисциплінарної відповідальності визнала неправильним та відповідно до підпункту 7 пункту 22 Порядку проведення службового розслідування Національним агентством з питань державної служби або його територіальними органами стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу, внесла вимогу про скасування наказу виконуючого обов`язки начальника ГТУЮ у Волинській області від 13.09.2016 № 1020/4 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 "
Позивач вважає, що оскаржувана вимога є протиправною, а висновки Міжрегіонального управління НАДС у Волинській та Рівненській областях зазначені в результатах проведення службового розслідування, які стали підставою для винесення вимоги, такими, що суперечать чинному законодавству України.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Волинський окружний адміністративний суд постановою від 26.12.2016 позов задовольнив повністю.
Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 06.03.2017 рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Судові рішення мотивовані тим, що, враховуючи приписи частини четвертої статті 10 Закону України "Про державну службу", державний службовець, ОСОБА_1 в одноденний строк з дня реєстрації її кандидатом у депутати (день реєстрації 17.06.2016) зобов`язана була письмово повідомити про цей факт керівника державної служби (начальника ГТУЮ у Волинський області), а додана нею до матеріалів позову заява від 17.06.2016 про те, що ЦВК прийнято рішення про реєстрацію її кандидатом в народні депутати України у виборчому окрузі № 23 та фіскальний чек з пошти про її направлення, не є належними доказами надсилання саме цієї заяви, оскільки суду не надано повідомлення про вручення рекомендованого поштового повідомлення адресату, інших доказів належного повідомлення про реєстрацію кандидатом в народні депутати. Згідно з офіційного сайту Українського державного підприємства поштового зв`язку "Укрпошта" дані про поштове відправлення за номером 4450101621251 в системі відсутні.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог. В обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на те, що дисциплінарне стягнення має відповідати ступеню тяжкості вчиненого проступку та вини державного службовця. Під час визначення виду стягнення необхідно враховувати характер проступку, обставини, за яких він був вчинений. Суть та вираження (прояв) у діях ОСОБА_1 не доведена, то ступень тяжкості не відповідає вчиненому проступку та вині ОСОБА_1 . У висновку дисциплінарної комісії з розгляду дисциплінарних справ ГТУЮ у Волинській області від 05.09.2016 щодо наявності підстав для притягнення її до дисциплінарної відповідальності не враховано усіх обставин, за яких дисциплінарний проступок був вчинений, оскільки у зазначеному висновку не зазначено, що ОСОБА_1 під час реєстрації кандидатом у народні депутати України не виконувала своїх посадових обов`язків. Скаржник вважає, що наказ виконуючого обов`язки начальника ГТУЮ у Волинській області від 13.09.2016 № 1020/4 повинен бути скасований як такий, що порушує гарантії прав ОСОБА_1 при застосуванні до неї дисциплінарного стягнення. Також, зазначає, що при застосуванні дисциплінарного стягнення до ОСОБА_1 неправильно застосовані норми Закону України "Про державну службу".
Також не погоджуючись з прийнятими рішеннями судів попередніх інстанцій касаційну скаргу подала ОСОБА_1 . В ній, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нове, яким відмовити у задоволенні позовних вимог позивача. В обґрунтування доводів касаційної скарги посилається на те, що суд не звернув увагу на те, що перебування у відпустці без збереження заробітної плати, перебування у інших відпустках, передбачених законодавством України, також не позбавляє статусу державного службовця, - у даному випадку, на думку скаржника, мова йде виключно про виконання посадових обов`язків під час участі у виборчому процесі. Також судом не враховано лист Національного агентства з питань державної служби від 28.12.2016 № 10253/20-16, в якому зазначено про відсутність в моїх діях проявів політичної неупередженості, оскільки під час реєстрації кандидатом у народні депутати України вона перебувала у щорічній відпустці (не виконувала посадових обов`язків).
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзивах на касаційні скарги Міжрегіональне управління НАДС у Волинській та Рівненській областях та ОСОБА_1 просить залишити їх без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 29.03.2017 відкрив касаційне провадження за скаргою Міжрегіонального управління НАДС у Волинській та Рівненській областях на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 26.12.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2017.
Ухвалою від 05.04.2017 Вищий адміністративний суд України відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на постанову Волинського окружного адміністративного суду від 26.12.2016 та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 06.03.2017.
05.02.2018 вказані касаційні скарги надійшла до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
Протоколами автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 05.02.2018 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Желтобрюх І.Л., судді Білоус О.В., Стрелець Т.Г. для розгляду судової справи № 803/1665/16.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 30.05.2019 № 519/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 803/1665/16, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л.
Протоколами повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 30.05.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючий суддя (суддя-доповідач) Мельник-Томенко Ж.М., судді Жук А.В., Мартинюк Н.М. для розгляду судової справи № 803/1665/16.
Ухвалою Верховного Суду від 16.12.2019 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Як встановлено судами попередніх інстанцій, наказом Міжрегіонального управління НАДС у Волинській та Рівненській областях від 24.10.2016, відповідно до статті 11 Закону України "Про державну службу", постанови Кабінету Міністрів України від 24.06.2016, доручення заступника Голови Нацдержслужби від 17.10.2016, поданих скарг державного службовця ОСОБА_1 від 29.09.2016 у період з 26.10.2016 по 08.11.2016 стосовно першого заступника начальника ГТУЮ у Волинській області ОСОБА_2, який в період з 05.09.2016 по 23.09.2016 виконував обов`язки начальника ГТУЮ у Волинській області, проводилось службове розслідування на предмет дотримання законодавства про державну службу при притягненні до дисциплінарної відповідальності державного службовця ОСОБА_1 .
За результатами вказаної перевірки комісією у складі голови комісії, начальника Міжрегіонального управління НАДС у Волинській та Рівненській областях Лавренчука О. та членів комісії: головного спеціаліста бухгалтера Собуцької Є. та головного спеціаліста юрисконсульта Саламан І., складено висновок про результати проведення службового розслідування стосовно першого заступника начальника ГТУЮ у Волинській області ОСОБА_2 від 07.11.2016.
Відповідно до змісту висновку, комісія, досліджуючи питання щодо правомірності притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1, посилаючись на пункт 8 частини першої статті 4 Закону України "Про державну службу" встановила, що неповідомлення начальника Управління про реєстрацію кандидатом у народні депутати Центральною виборчою комісією не можна вважати як невиконання вимог щодо політичної неупередженості, оскільки ОСОБА_1 у цей час не виконувала свої посадові обов`язки (перебувала у щорічній відпустці), тому висновок комісії від 05.09.2016 щодо наявності у діях державного службовця ОСОБА_3 дисциплінарного проступку та наявності підстав для притягнення її до дисциплінарної відповідальності визнала неправильним та відповідно до підпункту 7 пункту 22 Порядку проведення службового розслідування Національним агентством з питань державної служби або його територіальними органами стосовно керівника державної служби в державному органі чи державного службовця вищого органу, в пункті 6.3 зобов`язала скасувати наказ виконуючого обов`язки начальника ГТУЮ у Волинській області від 13.09.2016 № 1020/4 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності ОСОБА_1 "
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування
За правилами частини третьої статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України, в чинній редакції) провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади забезпечення публічної, професійної, політично неупередженої, ефективної, орієнтованої на громадян державної служби, яка функціонує в інтересах держави і суспільства, а також порядок реалізації громадянами України права рівного доступу до державної служби, що базується на їхніх особистих якостях та досягненнях визначає Закон України від 10.12.2015 № 889-VIII "Про державну службу" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Згідно з пунктом 8 частини першої статті 4 Закону України "Про державну службу" державна служба здійснюється з дотриманням принципів, зокрема, політичної неупередженості - недопущення впливу політичних поглядів на дії та рішення державного службовця, а також утримання від демонстрації свого ставлення до політичних партій, демонстрації власних політичних поглядів під час виконання посадових обов`язків.
Відповідно до частини четвертої статті 10 Закону України "Про державну службу" у разі реєстрації державного службовця кандидатом у депутати Центральною виборчою комісією, виборчими комісіями, сформованими (утвореними) в установленому порядку, він зобов`язаний в одноденний строк письмово повідомити про це керівника державної служби. Державному службовцю за його заявою надається відпустка без збереження заробітної плати на час участі у виборчому процесі. Зазначена відпустка надається за рішенням керівника державної служби з дня його повідомлення про участь у виборчому процесі і до дня його завершення відповідно до виборчого законодавства.
Відповідно до частини першої статті 65 Закону України "Про державну службу" підставою для притягнення державного службовця до дисциплінарної відповідальності є вчинення ним дисциплінарного проступку, тобто протиправної винної дії або бездіяльності чи прийняття рішення, що полягає у невиконанні або неналежному виконанні державним службовцем своїх посадових обов`язків та інших вимог, встановлених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами, за яке до нього може бути застосоване дисциплінарне стягнення.
Пунктом 8 частини другої статті 65 Закону України "Про державну службу" дисциплінарними проступками є, зокрема, невиконання вимог щодо політичної неупередженості державного службовця.
Згідно з частиною четвертою статті 66 Закону України "Про державну службу" у разі допущення державним службовцем дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 2 та 8 частини другої статті 65 цього Закону, а також вчинення систематично (повторно протягом року) дисциплінарних проступків, передбачених пунктами 4 та 5 частини другої статті 65 цього Закону, суб`єкт призначення або керівник державної служби може попередити такого державного службовця про неповну службову відповідність.
Приписами статті 69 Закону України "Про державну службу" визначено, що для здійснення дисциплінарного провадження з метою визначення ступеня вини, характеру і тяжкості вчиненого дисциплінарного проступку утворюється дисциплінарна комісія з розгляду дисциплінарних справ (далі - дисциплінарна комісія). Дисциплінарну комісію стосовно державних службовців, які займають посади державної служби категорій "Б" і "В", утворює керівник державної служби у кожному державному органі. Склад дисциплінарної комісії у державному органі затверджується наказом (розпорядженням) керівника державної служби. До складу дисциплінарної комісії у державному органі включаються в однаковій кількості: представники керівника державної служби, визначені ним одноосібно із числа державних службовців цього державного органу; представники виборного органу первинної профспілкової організації з числа державних службовців, а в разі відсутності профспілкової організації - представники державних службовців, обрані на загальних зборах (конференції) державних службовців державного органу. Дисциплінарна комісія розглядає дисциплінарну справу державного службовця, сформовану в установленому цим Законом порядку.
Згідно з частиною першої статті 71 Закону України "Про державну службу" з метою визначення наявності вини, характеру і тяжкості дисциплінарного проступку може проводитися службове розслідування.
Відповідно до частини дев`ятої статті 71 Закону України "Про державну службу" за результатами службового розслідування складається висновок про наявність чи відсутність у діях державного службовця дисциплінарного проступку та підстав для його притягнення до дисциплінарної відповідальності. Висновок, складений за результатами проведеного службового розслідування центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері державної служби, передається Комісії.
Частиною першою статті 73 Закону України "Про державну службу" передбачено, що з метою збору інформації про обставини, які стали підставою для порушення дисциплінарного провадження, для визначення дисциплінарною комісією ступеня вини, характеру і тяжкості цього дисциплінарного проступку Комісією, дисциплінарною комісією формується дисциплінарна справа.