ПОСТАНОВА
Іменем України
17 грудня 2019 року
Київ
справа №461/14210/14-а
адміністративне провадження №К/9901/38814/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Управління земельних ресурсів департаменту містобудування Львівської міської ради
на постанову Галицького районного суду міста Львова від 13 листопада 2017 року (головуючий суддя - Волоско І.Р.)
і ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року (головуючий суддя - Яворський І.О., судді - Кухтей Р.В., Нос С.П.)
у справі 461/14210/14-а
за позовом ОСОБА_1
до Управління земельних ресурсів департаменту містобудування Львівської міської ради, Львівської міської ради
про визнання протиправними дій і наказу, поновлення на роботі та стягнення середнього заробітку за час вимушеного прогулу.
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
ОСОБА_1 у листопаді 2014 року звернувся до суду з позовом до Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради (далі також - "Управління природних ресурсів"; "відповідач-1"), Львівської міської ради (далі також - "відповідач-2"), в якому, з урахуванням уточнень, просив:
- визнати протиправними дії Управління природних ресурсів щодо видання ним наказу від 14 жовтня 2014 року №126-к "Про звільнення з роботи ОСОБА_1 ";
- визнати протиправними дії Львівської міської ради в частині здійснення неналежного контролю за керівництвом Управління природних ресурсів, що призвело до видання незаконного наказу від 14 жовтня 2014 року №126-к;
- визнати протиправними дії відповідача-2 в частині здійснення неналежного контролю за організацією і проведенням Юридичним управлінням виконавчого комітету Львівської міської ради правової роботи, спрямованої на правильне застосування, неухильне додержання і запобігання невиконанню вимог актів законодавства, що призвело до видання незаконного наказу від 14 жовтня 2014 року №126-к;
- визнати нечинним (протиправним) наказ відповідача-1 від 14 жовтня 2014 року №126-к;
- поновити позивача на посаді начальника відділу укладення договорів оренди та сервітутного землекористування Управління природних ресурсів;
- стягнути з відповідача-1 на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
В обґрунтування цього позову ОСОБА_1 звертає увагу на те, що в оскаржуваному наказі від 14 жовтня 2014 року №126-к підставою для його звільнення зазначено статті 147, 147-1 Кодексу законів про працю України (далі - "КЗпП України"), статтю 14 Закону України "Про державну службу", статті 8, 11, 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" і постанову Верховного Суду України від 4 червня 2013 року №21-171а13. Так, позивач вважає, що він не вчиняв порушень трудової дисципліни, які визначені статтею 147 КЗпП України; на нього як посадову особу місцевого самоврядування не поширюється Закон України "Про державну службу"; вказана постанова Верховного Суду України лише підтверджує той висновок, що працівник, який вчинив дисциплінарний проступок, не може бути звільнений за порушення Присяги, якщо цей проступок не можна кваліфікувати як порушення Присяги. ОСОБА_1 вважає, що не вчиняв жодних дій, які б свідчили про порушення Присяги. Вказує, що був звільнений з роботи під час тимчасової непрацездатності, копію наказу про звільнення йому було вручено лише 22 жовтня 2014 року, а трудову книжку на час подання цього позову відповідач-1 йому не видав.
Короткий зміст рішень суду першої та апеляційної інстанцій
Ухвалою Галицького районного суду міста Львова від 10 лютого 2015 року у цій справі (№461/14210/14-а) адміністративний позов ОСОБА_1 залишено без розгляду у зв`язку з пропуском місячного строку звернення до суду.
Позивач 16 лютого 2015 року звернувся повторно до цього ж суду з адміністративним позовом (справа №461/1942/15-а), в якому просив поновити строк звернення до суду, визнати протиправними дії Управління природних ресурсів щодо видання наказу від 14 жовтня 2014 року №126-к, визнати цей наказ нечинним (протиправним), поновити позивача на посаді начальника відділу укладення договорів оренди та сервітутного землекористування Управління природних ресурсів і стягнути з відповідача-1 середній заробіток за час вимушеного прогулу.
Ухвалою Галицького районного суду міста Львова від 28 квітня 2015 року суд відкрив провадження у справі №461/1942/15-а. Однак, ухвалою від 8 червня 2015 року позов залишив без розгляду з тих же підстав, що й у справі №461/14210/14-а.
Проте, ухвали Галицького районного суду міста Львова від 10 лютого 2015 року у справі №461/14210/14-а і від 8 червня 2015 року у справі №461/1942/15-а про залишення позовів без розгляду були скасовані ухвалами Львівського апеляційного адміністративного суду від 3 червня 2015 року і 30 вересня 2015 року, відповідно, а справи передано до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Ухвалою Галицького районного суду міста Львова від 31 березня 2016 року суд вирішив об`єднати справи №461/1942/15-а, №461/14210/14-а в одне провадження і присвоїти справі №461/14210/14-а.
Постановою Галицького районного суду міста Львова від 11 травня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 13 липня 2016 року, у задоволенні позовних вимог відмовлено. Суди визнали правомірним оскаржуваний наказ про звільнення позивача з огляду на доведеність фактів порушення ОСОБА_1 Присяги, що виявилось у неналежній поведінці позивача, яка підриває довіру до нього як до носія влади і суперечить покладеним на нього обов`язкам та унеможливлює подальше їх виконання.
Однак, ухвалою від 20 грудня 2016 року Вищий адміністративний суд України скасував ці судові рішення, а справу направив на новий розгляд. Зазначив, що судами попередніх інстанцій не досліджено усіх істотних обставин справи, а саме: відповідачем-1 застосовано до позивача крайній захід звільнення без урахування ступеню тяжкості вчиненого проступку і заподіяної ним шкоди, а також обставин, за яких вчинено проступок і попередньої роботи позивача. Суди не дослідили обставин щодо порушення позивачем Закону України "Про державну службу України" і вчинення ним дій, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу, не надали належного аналізу та юридичної оцінки тому, яким чином вчинені позивачем дії тягнуть за собою негативні наслідки та чи можна їх кваліфікувати як службову невідповідність, недбалість або несумлінність. Крім того, судами першої та апеляційної інстанцій не встановлено і не надано належної юридичної оцінки тому, чи було ознайомлено позивача із наказом про звільнення та чи було видано йому належно оформлену трудову книжку і проведено розрахунок.
У засіданні, що відбулося 6 березня 2017 року суд першої інстанції протокольною ухвалою здійснив заміну неналежного відповідача - Управління природних ресурсів та регулювання земельних відносин Департаменту містобудування Львівської міської ради на належного - Управління земельних ресурсів департаменту містобудування Львівської міської ради.
Постановою Галицького районного суду міста Львова від 13 листопада 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року, позов задоволено частково:
- визнано незаконним наказ Управління природних ресурсів від 14 жовтня 2014 року №126-к "Про звільнення з роботи ОСОБА_1 ";
- поновлено позивача на посаді начальника відділу укладання договорів оренди та сервітутного землекористування Управління природних ресурсів;
- стягнуто з Управління природних ресурсів на користь ОСОБА_1 середній заробіток за час вимушеного прогулу у розмірі 118 863,18 грн;
В іншій частині позовних вимог до Львівської міської ради про визнання дій протиправними відмовлено.
Так, суди встановили, що відповідачами не надано належних та допустимих доказів порушення позивачем Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" і вчинення ним дій, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу. Також під час судового розгляду не було надано матеріалів службового розслідування, що б дозволило судам зробити об`єктивний висновок про обставини конфлікту та винність дій осіб, які брали у ньому участь. Крім того, у мотивувальній частині оскаржуваного наказу не зазначено дати і місця вчинення дисциплінарного проступку, обставин його вчинення і того, в чому полягала винність дій позивача. Суди дійшли висновку, що відповідачем застосовано до позивача крайній захід звільнення без урахування ступеню тяжкості вчиненого проступку і заподіяної ним шкоди, обставин, за яких вчинено проступок, і попередньої роботи працівника.
Окрім іншого, суди встановили, що в останній день роботи ОСОБА_1 його не було ознайомлено з наказом про звільнення, не було видано належно оформлену трудову книжку і проведено розрахунок. До того ж, за даними листка непрацездатності позивач з 14 жовтня 2014 року до 21 жовтня 2014 року проходив лікування у зв`язку з нещасним випадком на виробництві, а відтак, його звільнення 14 жовтня 2014 року є грубим порушенням трудових прав ОСОБА_1 .
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву (заперечень)
У касаційній скарзі Управління земельних ресурсів департаменту містобудування Львівської міської ради (далі - "Управління земельних ресурсів") просить скасувати постанову Галицького районного суду міста Львова від 13 листопада 2017 року і ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 14 грудня 2017 року та прийняти нову, якою у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
Скаржник зазначає, що проведення службового розслідування є правом, а не обов`язком роботодавця і на момент звільнення позивача відповідачем-1 були встановлені всі факти дисциплінарного проступку ОСОБА_1, якого він не заперечував. Вказує, що суди не врахували того, що позивач в першу чергу звільнений за порушення трудової дисципліни, про що вказано у наказі про звільнення. З огляду на це, скаржник вважає, що звільнення позивача на підставі його пояснювальної записки та інших документів є правомірним. Крім того, зазначає, що вчинена позивачем бійка свідчить також про порушення ним Присяги посадової особи органів місцевого самоврядування, оскільки, як зазначено у постанові Верховного Суду України від 4 червня 2013 року у справі №21-171а13, складаючи присягу, державний службовець покладає на себе не лише певні службові зобов`язання, але й моральну відповідальність за їх виконання.
Також скаржник звертає увагу на те, що позивач дізнався про своє звільнення 14 жовтня 2014 року, тобто у день видання наказу. Це підтверджується тим, що посадова особа відповідача-1 запрошувала його прийти і ознайомитися з відповідним наказом, однак позивач цього не зробив. Крім того, скаржник вказує, що 14 жовтня 2014 року ОСОБА_2 брав участь у засіданні комісії з питань визначення погашення боргу перед бюджетом з плати за землю у місті Львові, про що свідчить його підпис в акті від 14 жовтня 2014 року №11, а приміщення Львівської міської ради у цей день покинув о 18:04 год. На думку скаржника, це підтверджує те, що позивач знав про своє звільнення і не звертався за медичною допомогою протягом робочого дня. До того ж, про стан тимчасової непрацездатності роботодавця не повідомив.
Окрім цього, скаржник вказує на те, що представник відповідача-1 подав клопотання про відкладення розгляду справи у зв`язку з відпусткою його представника, однак Львівський апеляційний адміністративний суд це клопотання не задовольнив і розглянув справу 14 грудня 2017 року без участі представника відпвоідача-1, чим порушив його право на висловлення своєї позиції.
Позивач надав відзив на касаційну скаргу, в якому погоджується з оскаржуваними судовими рішеннями та викладеними у них мотивами. Вважає, що звільненню за порушення Присяги мало передувати ретельне службове розслідування. Також вказує на те, що факт отримання ним копії наказу про звільнення саме 22 жовтня 2014 року підтверджується ухвалами Львівського апеляційного адміністративного суду, якими скасовані ухвали суду першої інстанції про залишення позову без розгляду. Щодо аргументів про розгляд апеляційним судом справи без участі представника відповідача-1, то позивач зазначає, що відповідач-1 неодноразово реалізовув це право протягом тривалого розгляду справи в судах і не був позбавлений можливості залучити іншого кваліфікованого представника на час відпустки основного представника.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
ОСОБА_1 з грудня 2002 року працював в Управлінні природних ресурсів і на час звільнення займав посаду начальника відділу укладання договорів оренди та сервітутного землекористування.
9 вересня 2014 року було складено акт про порушення трудової дисципліни позивачем та відібрано пояснення працівників щодо цього інциденту, в яких вони вказують на факт бійки між позивачем та іншим працівником - ОСОБА_3 . У судовому засіданні, що відбулось 13 липня 2017 року, представник Управління природних ресурсів зазначив, що дата наказу є помилковою і правильною слід вважати - 9 жовтня 2014 року.
Зі змісту вказаного акту і показань допитаних свідків судами було встановлено, що ОСОБА_1 9 жовтня 2014 року у коридорі четвертого поверху будівлі Львівської міської ради наніс декілька тілесних ушкоджень ОСОБА_4, начальнику відділу ринку землі. Вказаний конфлікт відбувся у зв`язку з поведінкою дружини позивача - ОСОБА_5, у якої виникли непорозуміння з її керівником ОСОБА_4 в ході робочого процесу.
14 жовтня 2014 року начальник Управління природних ресурсів видав наказ №126-к "Про звільнення з роботи ОСОБА_1 " за порушення Присяги посадової особи місцевого самоврядування - скоєння проступку, який підриває до нього довіру як до носія влади, що призвело до приниження державного органу.
15 жовтня 2014 року позивачу було надіслано листа про можливість отримання трудової книжки з додатком до нього - копією наказу про звільнення.
Згідно копії відповіді заступника начальника Поштапту-ЦПЗ №1 від 16 лютого 2015 року на заяву ОСОБА_1, за період з 10 жовтня 2014 року до 22 жовтня 2014 року на ім`я позивача за адресою: АДРЕСА_1, у відділення поштового зв`язку Львів-53 17 жовтня 2014 року надійшов рекомендований лист з повідомленням №79060654226 з відділення поштового зв`язку Львів-60. Однак, він був повернутий 18 листопада 2014 року за закінченням терміну зберігання на адресу відправника. Заступник начальника Поштампту-ЦПЗ №1 також вказав, що повідомити від кого саме надходив зазначений лист немає можливості, оскільки адреса відправника в документах реєстрації не зазначається.
16 жовтня 2014 року дружина позивача звернулась із заявою до начальника Управління природних ресурсів про видачу їй копії наказу №126-к від 14 жовтня 2014 року для ознайомлення у зв`язку з хворобою її чоловіка.
Копію наказу про звільнення ОСОБА_1 отримав особисто 22 жовтня 2014 року.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом (стаття 1 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 7 червня 2001 року №2493-III)
Згідно частини першої статті 2 цього Закону посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Стаття 147 КЗпП України передбачає, що за порушення трудової дисципліни до працівника може бути застосовано тільки один з таких заходів стягнення:
1) догана;
2) звільнення.
Законодавством, статутами і положеннями про дисципліну можуть бути передбачені для окремих категорій працівників й інші дисциплінарні стягнення.
Згідно статті 149 КЗпП України при обранні виду стягнення власник або уповноважений ним орган повинен враховувати ступінь тяжкості вчиненого проступку і заподіяну ним шкоду, обставини, за яких вчинено проступок, і попередню роботу працівника. Стягнення оголошується в наказі (розпорядженні) і повідомляється працівникові під розписку.
Статтею 20 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" визначено, що крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України, а також у разі порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону.