ПОСТАНОВА
Іменем України
17 грудня 2019 року
Київ
справа №813/6618/15
касаційне провадження №К/9901/13055/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів: Єзерова А.А., Саприкіної І.В.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу Державної архітектурно-будівельної інспекції України на постанову Львівського окружного адміністративного суду від 04.03.2016 (головуючий суддя: Братичак У.В., судді: Грень Н.М., Кузан Р.І.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 10.11.2016 (головуючий суддя: Багрій В.М., судді: Рибачук А.І., Старунський Д.М.) у справі №813/6618/15 за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до Державної архітектурно-будівельної інспекції України про визнання протиправними і скасування приписів, постанов, визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії,
В С Т А Н О В И В:
В грудні 2015 року Фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі - ФОП ОСОБА_1 або позивач) звернувся до суду з позовом до Державної архітектурно-будівельної інспекції України (далі - ДАБІ України або відповідач), в якому з урахуванням уточнених позовних вимог просив:
визнати протиправним і скасувати припис №05-1337 від 20.11.2015 про зупинення підготовчих та будівельних робіт з будівництва АЗС на вул. Миру в смт. Рудно Рудненської селищної ради Залізничного району м. Львова;
визнати протиправними і скасувати постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04.12.2015, №1з-37пз/1013-6/6700-15, №1з-38пз/1013-6/6701-15, №1з-39пз/1013-6/6702-15;
визнати протиправними дії Департаменту державної архітектурно-будівельної інспекції у Львівській області по поверненню ФОП ОСОБА_1 декларації про початок виконання будівельних робіт від 07.09.2015р. "Будівництво АЗС на вул. Миру в смт. Рудно, м. Львів.";
зобов`язати Департамент ДАБІ у Львівській області зареєструвати ФОП ОСОБА_1 декларацію про початок виконання будівельних робіт від 07.09.2015 "Будівництво АЗС на вул. Миру в смт. Рудно, м. Львів";
визнати протиправним і скасувати припис № 15-1414 від 10.12.2014 про зупинення підготовчих та будівельних робіт з будівництва АЗС на вул. Миру в смт. Рудно Рудненської селищної ради залізничного району м. Львова;
визнати протиправною і скасувати постанову №1з/3пз/1013-6/279-16 від 21.01.2016 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.
На обґрунтування позовних вимог позивач вказав, що ним не порушувались вимоги у сфері містобудівної діяльності позаяк будівельні роботи ведуться у відповідності до вимог дозвільної та містобудівної документації. Позивач зазначає, що набув право на виконання будівельних робіт на об`єкті, що належить до III категорій складності, за принципом мовчазної згоди, оскільки у строк, встановлений законом, відповідач не прийняв рішення про реєстрацію декларації про початок виконання будівельних робіт або про її повернення. Також позивач наголошує на тому, що повернення декларації про початок виконання будівельних робіт є неправомірним, оскільки відповідач вирішив це питання з порушенням встановлених законодавством строків, і з непередбачених на те законодавцем підстав.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 04.03.2016, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 10.11.2016, адміністративний позов задоволено частково:
визнано протиправним і скасовано припис №05-1337 від 20.11.2015 про зупинення підготовчих та будівельних робіт з будівництва АЗС на вул. Миру в смт. Рудно Рудненської селищної ради Залізничного району м. Львова;
визнано протиправними і скасовано постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04.12.2015 №1з-37пз/1013-6/6700-15, №1з-38пз/1013-6/6701-15, №1з-39пз/1013-6/6702-15;
визнано протиправними дії ДАБІ України по поверненню позивачу декларації про початок виконання будівельних робіт від 07.09.2015р. "Будівництво АЗС на вул. Миру в смт. Рудно, м. Львів.";
зобов`язано відповідача внести відомості про зареєстровану декларацію про початок виконання будівельних робіт від 07.09.2015, подану ФОП ОСОБА_1, на об`єкт будівництва: "Будівництво автозаправної станції на вул. Миру в смт. Рудно, м. Львів" до єдиного реєстру документів, що дають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів, відомостей про повернення на доопрацювання, відмову у видачі, скасування та анулювання зазначених документів (далі - єдиний реєстр);
визнано протиправним і скасовано припис №15-1414 від 10.12.2014 про зупинення підготовчих та будівельних робіт з будівництва АЗС на вул. Миру в смт. Рудно Рудненської селищної ради Залізничного району м. Львова;
визнано протиправною і скасовано постанову №1з/3пз/1013-6/279-16 від 21.01.2016 про накладення штрафу за порушення у сфері містобудівної діяльності.
В задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Ухвалюючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходили з того, що позивач подав до органу реєстрації декларацію про початок виконання будівельних робіт на об`єкті будівництва "Будівництво автозаправної станції на вул. Миру, смт. Рудно, м. Львів", а оскільки протягом п`яти робочих днів відповідачем не було прийнято рішення про її реєстрацію або повернення, така, в силу вимог статті 36 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI "Про регулювання містобудівної діяльності" (далі - Закон №3038-VI), вважається зареєстрованою. Висновки перевіряючих щодо незабезпечення суб`єктом містобудування на об`єкті будівництва авторського та технічного нагляду спростовуються матеріалами справи. Відтак, з огляду на те, що будівельні роботи ведуться позивачем з додержанням вимог містобудівної діяльності, приписи про усунення порушень, а також постанови про накладення штрафу є необґрунтованими. При цьому, з метою ефективного захисту порушених прав позивача суди попередніх інстанцій вийшли за межі заявлених позовних вимог та зобов`язали відповідача внести до єдиного реєстру відомості про зареєстровану декларацію про початок виконання будівельних робіт від 07.09.2015, подану ФОП ОСОБА_1, на об`єкт будівництва: "Будівництво автозаправної станції на вул. Миру в смт. Рудно, м. Львів".
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідача зареєструвати декларацію про початок виконання будівельних робіт, суди попередніх інстанцій вказали на дискреційні повноваження органів державного архітектурно-будівельного контролю з цих питань.
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, у якій з посиланням на порушення судом норм матеріального права просить суд касаційної інстанції скасувати зазначені судові рішення та ухвалити нову постанову про відмову у задоволенні позову. Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що мають значення для правильного її вирішення. Скаржник вказує на те, що рішення про повернення декларації про початок виконання будівельних робіт прийнято ним з дотриманням строків, встановлених законодавцем.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 27.01.2017 відкрито касаційне провадження у справі.
15.12.2017 розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03.10.2017 № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким КАС України викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 п. 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У січні 2018 року цю справу передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
В порядку статті 31 КАС України, пункту 15 Перехідних положень КАС України за результатами повторного автоматизованого розподілу від 10.06.2019 визначений новий склад суду: головуючий суддя - Чиркін С.М., судді: Саприкіна І.В., Рибачук А.І.
Ухвалою Верховного Суду від 03.12.2019 справу прийнято до провадження та призначено її до розгляду в порядку письмового провадження відповідно до вимог статті 345 КАС України.
Ухвалою Верховного Суду від 16.12.2019 задоволено заяву судді Рибачука А.І. про самовідвід.
Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 16.12.2019 визначений новий склад суду у складі: головуючого судді - Чиркіна С.М., суддів: Єзерова А.А., Саприкіної І.В.
Від позивача на адресу суду касаційної інстанції надійшли письмові заперечення на касаційну скаргу, у яких останній з посиланням на законність та обґрунтованість оскаржуваних рішень просить суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Верховний Суд переглянув оскаржувані судові рішення у межах доводів касаційної скарги, з урахуванням вимог статті 341 КАС України з`ясував повноту фактичних обставин справи, встановлених судами, перевірив правильність застосування норм матеріального і процесуального права та дійшов висновку, що касаційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що посадовими особами відповідача проведено позапланову перевірку дотримання позивачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил на об`єкті будівництва "Будівництво автозаправної станції на вул. Миру в смт. Рудно, м. Львів", за результатами якої складено акт від 20.11.2015.
В ході перевірки встановлено, що на момент її проведення на об`єкті будівництва виконані будівельні роботи з будівництва одноповерхової будівлі операторної АЗС з магазином супутніх промислових товарів (опоряджувальні роботи), навісу над паливно-роздавальними колонками, встановлено заглиблені паливні резервуари, а також влаштовано покриття тимчасової автостоянки бруківкою.
Перевіркою встановлені наступні порушення:
будівельні роботи з будівництва автозаправної станції на вул. Миру в смт. Рудно Рудненської селищної ради Залізничного району м. Львова розпочато без права на їх виконання - зареєстрованої декларації про початок виконання будівельних робіт (об`єкт відноситься до ІІІ категорії складності), чим порушено вимоги пункту 2 частини першої статті 34 Закону №3038-VI, абзацу 3 пункту 5 Порядку виконання підготовчих будівельних робіт, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13.04.2011 №466 (надалі - Порядок №466);
на об`єкті будівництва не забезпечено здійснення авторського та технічного нагляду, чим порушено вимоги частин першої - третьої статті 11 Закону України від 20.05.1999 №687-XIV "Про архітектурну діяльність" (далі - Закон №687-XIV), постанови Кабінету Міністрів України "Про авторський та технічний нагляд під час будівництва об`єкта архітектури".
За результатами проведеної перевірки посадовими особами відповідача винесено припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають законодавству, будівельним нормам, державним стандартам і правилам, архітектурним вимогам, затвердженим проектним рішенням, технічним умовах та іншим нормативно-правовим актам, виконуються без повідомлення, реєстрації про початок їх виконання або без отримання дозволу на виконання будівельних робіт від 20.11.2015 №05-1337, яким вимагалось від позивача негайно з дня отримання цього припису зупинити виконання будівельних робіт з будівництва АЗС по вул. Миру в смт. Рудно до моменту отримання права на виконання будівельних робіт в установленому законом порядку та усунення виявлених під час перевірки порушень містобудівного законодавства.
Також посадовими особами відповідача складені протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 20.11.2014, у яких зазначено, що розгляд справи відбудеться о 10 год. 30 хв. 04.12.2015 у приміщенні Департаменту ДАБІ у Львівській області.
Акт перевірки, припис та протоколи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності підписані позивачем без зауважень.
За результатами розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності відповідачем прийняті постанови про накладення штрафу за правопорушення у сфері містобудівної діяльності від 04.12.2015:
№1з/37пз/1013-6/6700, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз. 4 пункту 4 частини другої статті 2 Закону України від 14.10.1994 №208/94-ВР "Про відповідальність за правопорушення у сфері містобудівної діяльності" (далі - Закон №208/94-ВР), та накладено штраф у сумі 124 020 грн;
№1з/38пз/1013-6/6701-15, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 7 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР, та накладено штраф в розмірі 49 608 грн;
№1з/39пз/1013-6/6702-15, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого пунктом 8 частини другої статті 2 Закону №208/94-ВР, та накладено штраф в розмірі 62 010 грн.
З метою перевірки виконання суб`єктом містобудування вимог припису від 20.11.2015 посадовими особами відповідача проведено позапланову перевірку, за результатами якої складено акт № 15-1414 від 10.12.2015. Перевіркою встановлено, що позивач не виконав вимоги припису №15-1337 від 20.11.2015, а саме: продовжив виконання будівельних робіт шляхом укладання бруківки біля одноповерхової будівлі операторної АЗС з магазином супутніх промислових товарів, паливно-роздавальних колонок, та улаштування бордюрів на території будівництва автозаправної станції вул. Миру в смт. Рудно Рудненської селищної ради Залізничного району м. Львова.
На підставі акту перевірки та встановлених порушень перевіряючими складено протокол про адміністративне правопорушення №15-1414 та припис про зупинення підготовчих та будівельних робіт №15-1414. Від писання акту, протоколу та припису суб`єкт містобудування відмовився, про що посадовими особами відповідача у цих документах зроблено відповідні відмітки.
За результатами розгляду справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності, відповідачем прийнято постанову №1з/3пз/1013-6/279-16 від 21.01.2016, якою позивача визнано винним у вчиненні правопорушення, передбаченого абз.3 пункту 1 частини шостої статті 2 Закону №208/94-ВР, та накладено штраф в розмірі 24 804 грн.
Вважаючи дії та рішення відповідача протиправними, ФОП ОСОБА_1 звернувся з цим позовом до суду.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, Верховний Суд виходить з такого.
Статтею 10 Закону №687-XIV для забезпечення під час забудови територій, розміщення і будівництва об`єктів архітектури, додержання суб`єктами архітектурної діяльності затвердженої містобудівної та іншої проектної документації, вимог вихідних даних, а також з метою захисту державою прав споживачів будівельної продукції здійснюється в установленому законодавством порядку державний архітектурно-будівельний контроль та нагляд.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюють органи державного архітектурно-будівельного контролю, визначені статтею 6 Закону №3038-VI.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі.
За змістом статті 41 Закону №3038-VI державний архітектурно-будівельний контроль - сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт.
Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Державний архітектурно-будівельний нагляд - сукупність заходів, спрямованих на дотримання уповноваженими органами містобудування та архітектури, структурними підрозділами Київської та Севастопольської міських державних адміністрацій та виконавчими органами сільських, селищних, міських рад з питань державного архітектурно-будівельного контролю, іншими органами, що здійснюють контроль у сфері містобудівної діяльності (далі - об`єкти нагляду), вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час провадження ними містобудівної діяльності.
Державний архітектурно-будівельний нагляд здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань державного архітектурно-будівельного контролю та нагляду, через головних інспекторів будівельного нагляду в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Орган державного архітектурно-будівельного контролю розглядає відповідно до закону справи про правопорушення у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки, зокрема, мають право:
безперешкодного доступу до місць будівництва об`єктів та до об`єктів, що підлягають обов`язковому обстеженню;
складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону;
видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельних норм, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт;
проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.
Суб`єкт господарювання має право звернутися до суду щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності посадових осіб органу державного архітектурно-будівельного контролю.
Процедура здійснення заходів, спрямованих на дотримання вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт врегульована Порядком здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553 (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин; далі - Порядок № 553).
Аналіз зазначених норм свідчить, що контроль за дотриманням суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю. На законодавчому рівні закріплені повноваження цих органів, у разі встановлення порушень суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок, накладати відповідно до закону штрафи, а також видавати обов`язкові для виконання приписи.