ОКРЕМА ДУМКА
Судді Великої Палати Верховного Суду Лященко Н. П., Прокопенко О. Б., Ситнік О. М.
на постанову від 20 листопада 2019 року
у справі № 591/5619/17
провадження № 14-605цс19
Відповідно до частини третьої статті 35 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) викладаємо окрему думку.
У жовтні 2017 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Сумитеплоенерго" (далі - ТОВ "Сумитеплоенерго"), Виконавчого комітету Сумської міської ради, треті особи: Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, Комісія), ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, про визнання дій незаконними та зобов`язання вчинити дії, який доповнив у процесі розгляду справи.
В обґрунтування позову послався на те, що на виконання вимог Порядку проведення відкритого обговорення проектів рішень НКРЕКП, затвердженого постановою Комісії від 30 червня 2017 року № 866 (далі - Порядок № 866) 26 та 30 серпня 2017 року мали відбутися відкриті слухання з приводу затвердження на 2018 рік тарифів на послуги, що надаються ТОВ "Сумитеплоенерго", які фактично не відбулися, про що складені відповідні протоколи.
26 та 30 серпня 2017 року посадові особи ТОВ "Сумитеплоенерго", які не мали на те повноважень та порушили порядок проведення відкритих слухань, склали неправдиві протоколи та внесли до них неправдиві відомості про проведення відкритих слухань.
Враховуючи викладене, ОСОБА_1 просив:
- визнати незаконними дії посадових осіб ТОВ "Сумитеплоенерго" зі складання протоколу відкритих слухань з питань необхідності перегляду та встановлення тарифів на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії та послуг з централізованого опалення й гарячого водопостачання для ТОВ "Сумитеплоенерго" від 26 серпня 2017 року, підписаного головуючим відкритих слухань Рябінкою Є. К., секретарем відкритих слухань Врублевською В. В. та заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів Сумської міської ради Журбою О. І., й направлення його до НКРЕКП; зобов`язати ТОВ "Сумитеплоенерго" провести відкриті слухання (відкрите обговорення) із зазначених питань відповідно до Порядку № 866;
- визнати незаконними дії посадових осіб ТОВ "Сумитеплоенерго" зі складання протоколу відкритих слухань з питань необхідності встановлення для ТОВ "Сумитеплоенерго" на 2018 рік тарифів на виробництво електричної енергії та встановлення для ТОВ "Сумитеплоенерго" на 2018 рік тарифу на виробництво теплової енергії на теплоелектроцентралі, схвалення для ТОВ "Сумитеплоенерго" на 2018 рік інвестиційної програми з виробництва електричної та теплової енергії на теплоелектроцентралі від 30 серпня 2017 року, підписаного головуючим відкритих слухань Смертяк С. Ю., секретарем відкритих слухань Врублевською В. В., директором ТОВ "Сумитеплоенерго" Васюніним Д. Г., заступником міського голови з питань діяльності виконавчих органів Сумської міської ради Журбою О. І., й направлення його до НКРЕКП; зобов`язати ТОВ "Сумитеплоенерго" провести відкриті слухання (відкрите обговорення) із зазначених питань відповідно до Порядку № 866.
Ухвалою Зарічного районного суду міста Суми від 10 січня 2018 року провадження у справі закрито у зв`язку з відсутністю предмета спору.
Ухвалу суду першої інстанції мотивовано тим, що 28 грудня 2017 року НКРЕКП затвердила ТОВ "Сумитеплоенерго" вищезазначені тарифи, а тому оскаржені позивачем протоколи вичерпали свою дію.
Постановою Апеляційного суду Сумської області від 22 лютого 2018 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено, ухвалу Зарічного районного суду міста Суми від 10 січня 2018 року скасовано, а справу направлено для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Постанову суду апеляційної інстанції мотивовано тим, що факт прийняття 28 грудня 2017 року НКРЕКП постанов, якими процедура затвердження тарифів для ТОВ "Сумитеплоенерго" фактично завершена, тобто тарифи на 2018 рік вже затверджені, не свідчить про те, що спірні протоколи вичерпали свою дію, оскільки у позовних вимогах ставиться питання про відповідність вимогам відомчого акта процедури проведення відкритих слухань, зокрема дій посадових осіб ТОВ "Сумитеплоенерго".
Ухвалою Зарічного районного суду міста Суми від 26 лютого 2019 року закрито провадження у цій справі. Роз`яснено позивачу його право звернутися з указаною заявою в порядку, передбаченому Кодексом адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
Ухвалу суду першої інстанції мотивовано тим, що спірні правовідносини мають публічно-правовий характер, оскільки випливають із владно-розпорядчих функцій публічних органів, а позовні вимоги не містять посилання на те, що в результаті дій указаних органів позивач набуває речового права або позбувається такого права, розгляд цього спору належить до юрисдикції адміністративних судів.
Постановою Сумського апеляційного суду від 14 травня 2019 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 залишено без задоволення, а ухвалу Зарічного районного суду міста Суми від 26 лютого 2019 року залишено без змін.
Постанову апеляційного суду мотивовано тим, що предметом спірних правовідносин є рішення та дії ТОВ "Сумитеплоенерго", які виникли у зв`язку зі здійсненням ним делегованих НКРЕКП владних повноважень та публічно-владних управлінських функцій, пов`язаних із процедурою проведення відкритого обговорення змін до тарифів, тобто відповідач діяв як суб`єкт владних повноважень при оформленні оскаржуваних протоколів. Висновок суду першої інстанції про те, що цей спір належить до юрисдикції адміністративних судів, є правильним, оскільки стосується оскарження рішення та дій суб`єкта владних повноважень.
У червні 2019 року ОСОБА_1 подав до Верховного Суду касаційну скаргу на ухвалу Зарічного районного суду міста Суми від 26 лютого 2019 року та постанову Сумського апеляційного суду від 14 травня 2019 року, в якій, посилаючись на порушення судами норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення і передати справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.
Касаційну скаргу мотивовано тим, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що цей спір є публічно-правовим і підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства. Публічно-правовим, зокрема, є спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо. Відкриті слухання проводяться на принципах забезпечення юридичної рівності прав їх учасників, а тому спір у цій справі не є спором між учасниками публічно-правових відносин, оскільки ТОВ "Сумитеплоенерго", до якого безпосередньо заявлені всі позовні вимоги у цій справі, не є суб`єктом владних повноважень, не виконує владних управлінських функцій, як і законодавчо не уповноважене керувати поведінкою позивача, який не знаходиться у його підпорядкуванні, не зобов`язаний виконувати його вимоги, приписи тощо. Таким чином, спір у цій справі має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
У вересні 2019 року ТОВ "Сумитеплоенерго" подало відзив на касаційну скаргу, в якому просило залишити її без задоволення, посилаючись на те, що товариство не надає позивачеві послуги за вказаними ним адресами, а отже, відсутній причинно-наслідковий зв`язок між правами чи інтересами позивача, які можуть бути порушені, не визнані чи оспорені, та діями ТОВ "Сумитеплоенерго" щодо проведення відкритих слухань 26 та 30 серпня 2017 року. Позивач не подавав товариству жодних пропозицій чи зауважень щодо проектів рішень НКРЕКП з питань установлення цін (тарифів) на послуги, обговорення яких проводилося на відкритих слуханнях 26 та 30 серпня 2017 року, про що свідчить відсутність у справі таких доказів. Оскаржувані судові рішення є правомірними та законними.
Постановою Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2019 року касаційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, змінено мотивувальні частини ухвали Зарічного районного суду міста Суми від 26 лютого 2019 року та постанови Сумського апеляційного суду від 14 травня 2019 року шляхом викладення їх в редакції цієї постанови, яку мотивовано тим, що вимога про визнання незаконними дії зі складання протоколу відкритих слухань та зобов`язання провести відкриті слухання не підлягає розгляду в судах будь-якої юрисдикції.
В іншій частині оскаржувані судові рішення залишено без змін.
Із висновками Великої Палати Верховного Суду повністю погодитись не можемота висловлюємо окрему думку з огляду на таке.
Відповідно до частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом установлено інший порядок судового провадження. Вжитий у цій процесуальній нормі термін "суб`єкт владних повноважень" позначає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 7 КАС України). Термін "публічно-правовий спір" охоплює, зокрема, спори, у яких хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій) (пункт 2 частини першої статті 7 КАС України).
Крім того, за змістом пунктів 8, 9 частини першої статті 4, статті 46 цього Кодексу сторонами в адміністративному процесі є позивач та відповідач. Позивачем в адміністративній справі можуть бути громадяни України, іноземці чи особи без громадянства, підприємства, установи, організації (юридичні особи), суб`єкти владних повноважень. Водночас відповідачем у такій справі є суб`єкт владних повноважень, якщо інше не встановлено цим Кодексом. Юридичні особи, які не є суб`єктами владних повноважень, можуть бути відповідачами лише за адміністративним позовом субʼєкта владних повноважень та у випадках, встановлених виключно законом.
Аналогічні положення містилися у статтях 3, 4, 17, 50 КАС України у редакції, чинній на час звернення ОСОБА_1 із цим позовом до суду.
З аналізу наведених процесуальних норм убачається, що до адміністративної юрисдикції відноситься справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників - суб`єкт владних повноважень здійснює владні управлінські функції, в цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує їх права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.
Тобто до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома (кількома) суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у конкретних правових відносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого суб`єкта, а останній відповідно зобов`язаний виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень.
Натомість статтею 19 ЦПК України встановлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших відносин, крім справ, розгляд яких здійснюється за правилами іншого судочинства.
У цій справі позов ОСОБА_1 адресований ТОВ "Сумитеплоенерго" та не містить жодних вимог до Виконавчого комітету Сумської міської ради, який зазначений як інший відповідач. Предметом спору є визнання незаконними дій посадових осіб ТОВ "Сумитеплоенерго", яке на підставі ліцензії, виданої НКРЕКП, здійснює господарську діяльність з виробництва теплової та електричної енергії, та зобов`язання цього товариства вчинити певні дії. На обґрунтування позову послався на те, що товариство порушило порядок проведення відкритих слухань (обговорень) та склало неправдиві протоколи з метою їх направлення до НКРЕКП для подальшого прийняття Комісією рішення щодо підвищення тарифів на виробництво теплової та електричної енергії для ТОВ "Сумитеплоенерго".
Відповідно до статті 17 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг", статей 5, 6 Закону України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" встановлення тарифів на комунальні послуги суб`єктам природних монополій та суб`єктам господарювання на суміжних ринках (у тому числі тарифів у сфері енергетики), ліцензування діяльності яких здійснюється Комісією, а також затвердження процедури встановлення таких тарифів віднесено до повноважень НКРЕКП.