П О С Т А Н О В А
Іменем України
27 листопада 2019 року
м. Київ
Справа № 813/4647/15
Провадження № 11-621апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Прокопенка О. Б.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Шевченківської районної адміністрації Львівської міської ради (далі - Шевченківська РДА) до державного реєстратора прав на нерухоме майно Реєстраційної служби Львівського міського управління юстиції Корнєєвої Євгенії Юріївни (далі - державний реєстратор), Львівського міського управління юстиції в особі відділу державної реєстрації речових прав на нерухоме майно Львівського міського управління юстиції, треті особи: ОСОБА_1, ОСОБА_2, про визнання протиправним та скасування рішення, скасування свідоцтва та витягів
за касаційною скаргою Шевченківської РДА на постанову й ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 17 червня 2016 року (суддя Грень Н. М.) та ухвали Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року (судді Іщук Л. П., Дякович В. П., Онишкевич Т. В.),
УСТАНОВИЛА:
У серпні 2015 року Шевченківська РДА звернулася до суду з позовом, у якому просила:
- визнати протиправним та скасувати рішення державного реєстратора від 30 грудня 2014 року індексний номер 18476014 про реєстрацію права власності на квартиру АДРЕСА_1 ;
- скасувати свідоцтво про право власності на квартиру АДРЕСА_1 від 30 грудня 2014 року, видане державним реєстратором (далі - свідоцтво про право власності);
- скасувати витяги з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності на квартиру АДРЕСА_1 від 30 грудня 2014 року № 31931321 (ЕО 882224) та № 31931055 (ЕЕО 882223)
(далі - Витяги).
Львівський окружний адміністративний суд ухвалою від 17 червня 2016 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року, закрив провадження у справі в частині позовних вимог про визнання протиправним та скасування свідоцтва про право власності та Витягів на підставі пункту 1 частини першої статті 157 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС), оскільки спір у цій справі не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
Постановою від 17 червня 2016 року Львівський окружний адміністративний суд, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року, відмовив у задоволенні позовних вимог.
Ухвалюючи таке рішення суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, керувався тим, що позивач звернувся до суду з позовом про визнання протиправними дій та рішень відповідача, які встановлюють право власності третьої особи, а саме ОСОБА_1 на нерухоме майно. Такі рішення і дії породжують права й обов`язки тільки для тих суб`єктів (чи визначеного цим актом певного кола суб`єктів), яким його адресовано, тобто у цьому випадку - ОСОБА_1 . Відсутність у Шевченківської РДА прав чи обов`язків у зв`язку з оскаржуваними рішеннями не породжує для неї права на захист, оскільки нею не наведено обставин, які свідчать про те, яким чином оспорювані дії та рішення порушують її права та інтереси.
Не погодившись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Шевченківська РДА звернулася до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову та ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 17 червня 2016 року й ухвали Львівського апеляційного адміністративного суду від 12 жовтня 2016 року та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позовні вимоги.
Касаційна скарга обґрунтована, зокрема тим, що Шевченківська РДА як виконавчий орган місцевого самоврядування наділена повноваженнями щодо захисту прав та інтересів фізичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади. Дізнавшись, що ОСОБА_1 зареєструвала право власності на квартиру у зв`язку зі збільшенням площі без достатніх правових підстав, Шевченківська РДА була вимушена звернутися до суду для відновлення порушених прав у сфері контрою за самочинним будівництвом.
У частині доводів касаційної скарги щодо згаданих вище ухвал, якими закрито провадження в частині позовних вимог, скарга обґрунтована посиланням на те, що вимоги про скасування свідоцтва про право власності та Витягів є похідними вимогами у зв`язку із тим, що в разі визнання протиправним рішення державного реєстратора та його скасування підлягають скасуванню документи, які були видані на підставі незаконного рішення, тому суди попередніх інстанцій порушили правила предметної юрисдикції.
На час розгляду справи заперечень учасники справи не подали.
Вищий адміністративний суд України ухвалою від 2 грудня 2016 року відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та встановив строк для подачі заперечень на касаційну скаргу.
Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалою від 25 червня 2019 року передав цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини шостої статті 346 КАС, оскільки в касаційній скарзі позивач, зокрема,просить скасувати судові рішення у зв`язку з порушенням правил предметної юрисдикції.
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, перевіривши в межах, установлених статтею 341 КАС, наведені в касаційній скарзі доводи, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню з огляду на таке.
Як установили суди попередніх інстанцій, державний реєстратор рішенням від 30 грудня 2014 року провів державну реєстрацію права власності ОСОБА_1 на квартиру АДРЕСА_1 .
На підставі вказаного рішення державним реєстратором видані Витяги з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності.
19 грудня 2014 року Шевченківська РДА прийняла розпорядження № 747, яким зобов`язано ОСОБА_1 у місячний строк з дня отримання цього розпорядження демонтувати самочинно влаштований балкон до квартири АДРЕСА_1 .
Постановою Шевченківського районного суду м. Львова від 12 серпня 2015 року, яка набрала законної сили, визнано протиправним та скасовано розпорядження Шевченківської РДА від 19 грудня 2014 року № 747 "Про демонтаж самочинно влаштованого балкону".
Шевченківська РДА, дізнавшись про вказану постанову та встановивши, що ОСОБА_1 зареєструвала право власності на житлову квартиру зі збільшенням площі квартири (із 49.9 кв. м на 50,7 кв. м) без достатніх правових підстав, вимушена була звернутись до суду для відновлення порушених прав у сфері контролю за самочинним будівництвом.
Вирішуючи питання щодо визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатися ця справа, Велика Палата Верховного Суду виходить із таких міркувань.
Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 4 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.
Відповідно до вимог частини першої статті 2 КАС (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.
До адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження (частини друга статті 2 КАС).
На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень.
Згідно з частиною другою статті 4 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС у чинній редакції, якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Водночас помилковим є поширення юрисдикції адміністративних судів на всі спори, стороною яких є суб`єкт владних повноважень, оскільки при вирішенні питання про розмежування компетенції судів щодо розгляду адміністративних і господарських справ недостатньо застосування виключно формального критерію - визначення суб`єктного складу спірних правовідносин. Визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні і в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції та може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин певну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.