ПОСТАНОВА
Іменем України
12 грудня 2019 року
Київ
справа №155/1640/16-а
адміністративне провадження №К/9901/33670/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Калашнікової О.В.,
суддів - Білак М.В., Губської О.А.,
розглянувши в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами у касаційній інстанції адміністративну справу № 155/1640/16-а
за позовом ОСОБА_1 до Горохівської міської ради Горохівського району Волинської області, треті особи: Пірванченська сільська рада Горохівського району, Мирківська сільська рада Горохівського району, Волинська обласна рада, Волинська обласна державна адміністрація, Горохівська районна державна адміністрація та Горохівська районна рада про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити певні дії,
за касаційною скаргою Горохівської міської ради Горохівського району Волинської області на постанову Локачинського районного суду Волинської області від 04 травня 2017 року (головуючий суддя - Корнелюк В. С.) та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2017 року (колегія суддів у складі головуючого судді- Сапіги В.П., суддів: Обрізка І.М., Яворського І.О.),
І РУХ СПРАВИ
1. У листопаді 2016 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Горохівської міської ради Горохівського району Волинської області, треті особи: Пірванченська сільська рада Горохівського району, Мирківська сільська рада Горохівського району, Волинська обласна рада, Волинська обласна державна адміністрація, Горохівська районна державна адміністрація та Горохівська районна рада., в якому просив визнати протиправним та скасувати рішення від 18.10.2016 року №09-54/2016 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи".
2. Постановою Локачинського районного суду Волинської області від 04 травня 2017 року, залишеною без змін ухвалою Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2017 року, позовні вимоги задоволено. Визнано незаконним та скасовано рішення дев`ятої сесії сьомого скликання Горохівської міської ради Горохівського району Волинської області від 18.10.2016 року № 09-54/2016 "Про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи".
3. Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, Горохівська міська рада Горохівського району Волинської області звернувся із касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, в якій просив їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
4. Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 12 липня 2017 року відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою Горохівської міської ради Горохівського району Волинської області на постанову Локачинського районного суду Волинської області від 04 травня 2017 року та ухвалу Львівського апеляційного адміністративного суду від 19 червня 2017 року.
5. З 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд як найвищий суд у системі судоустрою України, у зв`язку з чим відповідно до пункту 7 Розділу XII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про судоустрій і статус суддів" від 2 червня 2016 року №1402-VIII Вищий адміністративний суд України припинив свою діяльність.
6. За наслідками автоматизованого розподілу судової справи вказану касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів у складі: Желтобрюх І.Л. (судді-доповідача), суддів: Білоус О.В., Стрелець Т.Г. про що складено протокол від 05 березня 2018 року.
7. У зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Желтобрюх І.Л. (відповідно до рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14, розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду призначено повторний автоматизований розподіл касаційних скарг, зокрема, касаційної скарги у справі №155/1640/16-а (провадження К/9901/33670/18)
8. Протоколом повторного автоматизованого розподілу від 31 травня 2019 року касаційну скаргу у справі № 155/1640/16-а (провадження К/9901/33670/18) передано на розгляд колегії суддів у складі: Калашнікова О.В. (головуючий суддя), судді: Білак М.В., Губська О.А.
9. Верховний Суд ухвалою від 10 червня 2019 року на підставі пункту 5 частини першої статті 340 КАС України прийняв до провадження вищевказану касаційну скаргу.
10. Горохівська районна рада подала заперечення на касаційну скаргу, в яких вказала, що підставою для скасування оскаржуваного рішення стало не лише порушення відповідачем порядку проведення громадських слухань перед прийняттям рішення про надання згоди об`єднання територіальних громад, а й не оприлюднення такого рішення у встановлений законодавчо строк та спосіб, а саме - на сайті Горохівської міської ради. Відповідачем також було порушено порядок формування робочої групи для вирішення даного питання, оскільки ним не забезпечено рівномірного представництва від органів місцевого самоврядування, що бажають об`єднатися у цій робочій групі.
II ОБСТАВИНИ СПРАВИ
11. Рішенням Пірванченської та Мирківської сільських рад Горохівського району шостого ІУ скликання від 31.07.2015 р. надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад с. Мирків та Пірванче в Горохівську територіальну громаду з центром у м. Горохів Волинської області.
12. Розпорядженням міського голови міста Горохів №35 від 02.08.2016р. ініційовано добровільне об`єднання територіальних громад сіл Мирків та Пірванче в Горохівську територіальну громаду з центром у м. Горохів Волинської області та проведення громадського обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня прийняття цього розпорядження.
13. Проведення громадського обговорення відбулось у формі організації і проведення єдиного заходу - громадських слухань, оформлених протоколом від 04.10.2016 року. Оголошення про проведення громадських слухань опубліковано в газеті "Горохівський вісник", що друкується накладом 2500 шт. та на офіційному сайті Горохівської РДА із 44 переглядами станом на 17.11.2016 року.
14. Рішенням дев`ятої сесії сьомого скликання Горохівської міської ради від 18.10.2016 року №09-54/2016 надано згоду на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника до спільної робочої групи.
15. Вважаючи, що міською радою не забезпечено громадських обговорень з приводу добровільного об`єднання територіальних громад та щодо схвалення підготовлених спільною робочою групою проектів рішень без врахування думки громади, позивач звернувся до суду з даним позовом.
ІIІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16. Суди першої та апеляційної інстанцій, розглядаючи справу по суті, прийшли до висновку, що відповідачем порушено принцип прозорості та відкритості процедури добровільного об`єднання територіальних громад сіл Мирків та Пірванче в Горохівську територіальну громаду з адміністративним центром у м. Горохів, оскільки на відповідному сайті Горохівської міської ради не оприлюднено жодного розпорядчого рішення щодо проведення об`єднання наведених територіальних громад, як цього вимагають Закони України "Про доступ до публічної інформації" та "Про місцеве самоврядування".
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. У касаційній скарзі касатор вказав, що судами попередніх інстанцій не досліджено, яким саме чином оскаржуване рішення порушує права позивача - ОСОБА_1 .
18. Касатор також зазначає, що Горохівською міською радою затверджено Порядок проведення громадських слухань від 14.08.2015 року №44-29/2015., який підлягає застосуванню у даній справі. В свою чергу, постанова Кабміну №996 від 03.11.2010 року "Про забезпечення участі громадськості у формуванні та реалізації державної політики" поширюється лише на органи виконавчої влади при реалізації ними державної політики.
19. У касаційній скарзі заявник звертає увагу, що Закон України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" не передбачає обов`язку розміщувати оголошення про проведення громадських слухань саме на сайті відповідної ради, а також не зобов`язує вказувати адреси осіб, які приймали участь у такому слуханні, до протоколу громадського слухання.
20. Стосовно посилань судів на порушення відповідачем порядку формування робочої групи касатор вказує, що відповідне розпорядження №55 від 24.10.2016 року ніким не оспорювалось та не було предметом судового розгляду.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Суд касаційної інстанції наголошує на тому, що перевірка законності судових рішень судів першої та апеляційної інстанції, згідно зі статтею 341 КАС України, здійснюється виключно у частині застосування норм матеріального та процесуального права.
22. Аналізуючи доводи, викладені у касаційній скарзі, колегія суддів Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для її задоволення з огляду на наступне.
23. Відносини, що виникають у процесі добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст регламентовано Законом України від 5 лютого 2015 року № 157-VIII "Про добровільне об`єднання територіальних громад" (далі - Закон № 157-VIII).
24. Відповідно до статті 5 Закону № 157-VIII ініціаторами добровільного об`єднання територіальних громад сіл, селищ, міст можуть бути, серед іншого, сільський, селищний, міський голова.
25. Згідно зі статтею 6 Закону № 157-VIII сільський, селищний, міський голова після прийняття відповідною радою рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад надсилає пропозицію про таке об`єднання сільському, селищному, міському голові суміжної територіальної громади.
26. Сільський, селищний, міський голова суміжної територіальної громади забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції. Після завершення громадського обговорення пропозиція подається до відповідної ради на наступну сесію для прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад та делегування представника (представників) до спільної робочої групи або про відмову в наданні згоди.
27. У разі прийняття рішення про надання згоди на добровільне об`єднання територіальних громад сільський, селищний, міський голова, який ініціював об`єднання, приймає рішення про утворення спільної робочої групи з підготовки проектів рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад та інформує про це відповідну (…) обласну державну адміністрацію.
28. Утворення спільної робочої групи є початком процедури добровільного об`єднання територіальних громад. Спільна робоча група готує проекти відповідних рішень щодо добровільного об`єднання територіальних громад.
29. Суди попередніх інстанцій, аналізуючи зазначені вище норми та встановлені по справі обставини, дійшли висновку, що відповідачем порушено принцип прозорості та відкритості процедури добровільного об`єднання територіальних громад сіл Мирків та Пірванче в Горохівську територіальну громаду з адміністративним центром у м. Горохів, оскільки на відповідному сайті Горохівської міської ради не оприлюднено жодного розпорядчого рішення щодо проведення об`єднання наведених територіальних громад, як цього вимагають Закони України "Про доступ до публічної інформації" та "Про місцеве самоврядування". Крім того, суди також вказали на порушення процедури проведення громадського обговорення оскаржуваного рішення про добровільного об`єднання територіальних громад сіл Мирків та Пірванче в Горохівську територіальну громаду з адміністративним центром у м. Горохів
30. З цього приводу колегія суддів зазначає наступне.
31. У частині третій статті 5 та частині третій статті 6 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" визначено, що сільський, селищний, міський голова забезпечує вивчення пропозиції щодо добровільного об`єднання територіальних громад та її громадське обговорення, яке проводиться протягом 30 днів з дня надходження такої пропозиції.
32. При цьому у частині другій статті 7 Закону України "Про добровільне об`єднання територіальних громад" термін "громадське обговорення" конкретизується як громадські слухання, збори громадян, інші форми консультацій з громадськістю.
33. Частиною четвертою статті 5 наведеного Закону встановлено, що порядок проведення громадського обговорення з питань, передбачених цим Законом, визначається сільською, селищною, міською радою.
34. У касаційній скарзі заявник зазначає, що Горохівською міською радою на виконання зазначеної вище норми затверджено Порядок проведення громадських слухань від 14.08.2015 року №44-29/2015.
35. Колегія суддів зазначає, що саме цей Порядок підлягає застосуванню у даних спірних правовідносинах.
36. Судами попередніх інстанцій встановлено, що на підставі рішень Пірванченської та Мирківської сільських рад від 31.07.2015року №49/2 та 44/2 відповідно, Горохівський міський голова виніс розпорядження від 02.08.2016 року №35 про ініціювання добровільного об`єднання територіальних громад сіл. Пунктом 2 вказаного розпорядження, передбачено проведення громадського обговорення щодо можливого добровільного об`єднання територіальних громад протягом 30 днів з дня його прийняття.
37. Проведення громадського обговорення відбулось у формі громадських слухань, оформлених протоколом від 04.10.2016 року. Оголошення про проведення громадських слухань опубліковано в газеті "Горохівський вісник", що друкується накладом 2500 шт. та на офіційному сайті Горохівської РДА із 44 переглядами станом на 17.11.2016 року.
38. На підтвердження проведення громадського обговорення щодо добровільного об`єднання територіальних громад сіл Мирків та Пірванче в Горохівську територіальну громаду з адміністративним центром у м. Горохів відповідач надав протокол громадського обговорення від 04.10.2016 року.