ПОСТАНОВА
Іменем України
11 грудня 2019 року
Київ
справа №820/3766/17
адміністративне провадження №К/9901/31220/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Дашутіна І.В.,
суддів: Шишова О.О., Яковенка М.М.,
розглянув в попередньому судовому засіданні касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Харківського окружного адміністративного суду від 31.10.2017 у складі судді Біленського О.О. та постанову Харківського апеляційного адміністративного суду від 01.02.2018 у складі колегії суддів: Чалого І.С., Ральченка І.М., П`янової Я.В. у справі №820/3766/17 за позовом ОСОБА_1 до Національного антикорупційного бюро України, третя особа - Національне агентство з питань запобігання корупції, про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1, позивач) звернувся до суду з адміністративним позовом до Національного антикорупційного бюро України, третя особа - Національне агентство з питань запобігання корупції, в якому просив:
- визнати протиправними дії Національного антикорупційного бюро України та скасувати рішення про відмову ОСОБА_1 у працевлаштуванні на посаді детектива Головного підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України;
- зобов`язати Національне антикорупційне бюро України укласти з ОСОБА_1 трудовий договір (контракт) на підставі рішенням конкурсної комісії №1 від 02.06.2017.
2. Постановою Харківського окружного адміністративного суду від 31.10.2017 у задоволенні позовних вимог відмовлено.
2.1. Постановою Харківського апеляційного адміністративного суду від 01.02.2018 апеляційну скаргу позивача залишено без задоволення, рішення суду - без змін.
3. Судами попередніх інстанцій під час розгляду справи встановлено:
3.1. Розпорядженням Директора Національного антикорупційного бюро України від 11.07.2016 № 974-р оголошено конкурс на заміщення вакантних посад у Національному антикорупційному бюро України, у тому числі і посади детектива Головного підрозділу детективів.
3.2. За результатами проведеного конкурсу на підставі протоколу від 02.06.2017 №47 засідання конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття вакантних посад державних службовців у Національному антикорупційному бюро Украйни ОСОБА_1. рекомендовано Директору Національного антикорупційного бюро України Ситнику А. С. на зайняття вакантної посади детектива Головного підрозділу детективів з випробувальним строком 6 місяців.
3.3. Судами встановлено та не заперечувалось сторонами у справі, що позивачем надано письмову згоду на проведення спеціальної перевірки щодо нього безпосередньо до Національного антикорупційного бюро України 14.06.2017.
3.4. Разом з тим, з наданих до суду пояснень та додаткових доказів судом першої інстанції встановлено, що до управління внутрішнього контролю у червні 2017 року з відділу по роботі з персоналом надійшли документи кандидата на зайняття вакантної посади "детектив Головного підрозділу детективів (з наданням робочого місця у м. Києві, Одесі, Львові, Харкові)" ОСОБА_1 оголошеного переможцем конкурсу згідно з протоколом засідання конкурсної комісії Національного бюро від 02.06.2017 №47.
3.5. Відносно позивача було розпочато спеціальну перевірку відповідно до статей 56-58 Закону України "Про запобігання корупції" та Порядку проведення спеціальної перевірки стосовно осіб, які претендують на зайняття посад, які передбачають зайняття відповідального або особливо відповідального становища, та посад з підвищеним корупційним ризиком, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.03.2015 №171.
3.6. При проведенні спеціальної перевірки відповідачем надіслано 11 запитів про надання відомостей щодо ОСОБА_1 до Головного територіального управління юстиції у місті Києві, Державної судової адміністрації України, Департаменту державної реєстрації Міністерства юстиції України, Національної поліції України, Служби безпеки України, Міністерства освіти і науки України, Національної комісії з цінних паперів та фондового ринку України, Національного агентства з питань запобігання корупції, Міністерства охорони здоров`я України, Московського районного військового комісаріату міста Харкова.
3.7. Відповідно до отриманих відомостей за результатами надіслання вищевказаних запитів ОСОБА_1 до кримінальної відповідальності, у тому числі за корупційні правопорушення, не притягувався та засудженим не значиться. Обвинувальні вироки суду стосовно ОСОБА_1 в Єдиному державному реєстрі судових рішень відсутні.
3.8. В подальшому, 08.06.2017 до Національного бюро надійшло звернення ОСОБА_3 про вчинення ОСОБА_1 корупційних діянь під час проходження служби в підрозділах по боротьбі з економічною злочинністю Головного управління Міністерства внутрішніх справ України в Харківській області, що підтверджується роздруківкою запиту на отримання інформації від відділу по роботі з персоналом від 08.06.2017 вх.№ С-5243.
3.9. При розгляді звернення ОСОБА_3 відповідачем встановлено, що ОСОБА_1 у період з 22.06.2002 по 15.09.2009 працював у підрозділах УБОЗ ГУ МВС України в Харківській області та УДСБЕЗ ГУ МВС України в Харківській області.
3.10. Прокуратурою Орджонікідзевського району міста Харкова проводилось досудове слідство у кримінальній справі № 26090053, порушеній 17.07.2009 за ознаками злочинів, передбачених частиною першою статті 365 та частиною другою статті 189 Кримінального кодексу України, щодо оперуповноважених відділу боротьби зі злочинами в галузях економіки УДСБЕЗ ГУ МВС України в Харківській області ОСОБА_1. та ОСОБА_4.
3.11. Кримінальну справу порушено за фактом вимагання 03.07.2009 вказаними працівниками УДСБЕЗ у приватного підприємця ОСОБА_5 грошових коштів за невжиття до останнього заходів у зв`язку зі здійсненням підприємницької діяльності без державної реєстрації до грудня 2008 року.
3.12. Відповідно до довідки про вивчення кримінальної справи від 12.07.2017 відповідачем зазначено, що вивченням кримінальної справи встановлено наявність фактичних даних, які обґрунтовано вказують на участь ОСОБА_1 у веденні розмов з ОСОБА_5 щодо необхідності передачі грошових коштів, а в подальшому в одержанні грошових коштів від останнього, зокрема, 08.07.2009 працівниками УДСБЕЗ ОСОБА_1 та ОСОБА_6 отримано в автомобілі в ОСОБА_5 частину обумовленої суми - 1500 грн.
3.13. Постановою прокурора відділу прокуратури Харківської області від 01.02.2011 кримінальну справу № 26090053 закрито.
3.14. Разом з тим, перевіркою декларації кандидата на посаду детектива Головного підрозділу детективів Національного бюро ОСОБА_1, проведеною Національним агентством з питань запобігання корупції (лист з інформацією про результати спеціальної перевірки від 17.07.2017 №51-14/24088/17), виявлено ряд розбіжностей між даними декларації та наявною в Національному агентстві з питань запобігання корупції інформацією.
3.15. Перевіркою декларації кандидата на посаду детектива Головного підрозділу детективів Національного бюро ОСОБА_1 за 2016 рік, поданою 16.06.2017, проведеною Управлінням внутрішнього контролю Національного бюро на виконання повноважень, передбачених пунктом 8 частини першої статті 13 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України", встановлено, що загальна сума доходів, отриманих ОСОБА_1 та членами його сім`ї - дружиною та сином, склала 214 737 грн; грошові активи відсутні; розмір сплачених коштів в рахунок основної суми позики (кредиту) склав 298 711 грн.
3.16. На думку відповідача, витрати позивача перевищили доходи на суму 83 974 грн, що становить 60,9 прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 1 січня звітного року.
3.17. Водночас судом встановлено, що відповідачем в ході спеціальної перевірки виявлено інформацію, що перешкоджає зайняттю ОСОБА_1 посади, яка передбачає зайняття відповідального або особливо відповідального становища - детектива Головного підрозділу детективів Національного антикорупційного бюро України, у результаті чого 14.07.2017 директору Національного бюро скеровано доповідну записку (вх. №13/8879-01) щодо врахування викладеної інформації за результатами спеціальної перевірки позивача при вирішенні питання про призначення на посаду детектива ОСОБА_1 .
3.18. Управлінням внутрішнього контролю Національного бюро складено довідку про результати спеціальної перевірки відомостей щодо ОСОБА_1 від 03.08.2017.
3.19. Позивачу направлено лист Національного бюро від 03.08.2017 №01-188/27375, в якому зазначено про відмову у призначенні ОСОБА_1 на посаду детектива.
3.20. Вважаючи дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду із вказаним позовом.
4. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, вказав, що при поданні анкети, позивачем було приховано обставини проведення кримінального розслідування відносно нього. Також судами зазначено про те, що відповідачем було всатновлено суперечності у декларації, поданій позивачем на виконання вимог Закону України "Про запобігання корупції". Разом з тим, судами встановлено недостовірність відомостей щодо майна (активів), доходів, видатків та фінансових зобов`язань, що відображено в довідці за результатами спеціальної перевірки відомостей щодо позивача.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Позивачем подано касаційну скаргу, в якій він просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та прийняти рішення про задоволення позовних вимог.
5.1.Доводи касаційної скарги, мотивовано на тому, що судами першої та апеляційної інстанцій не було взято до уваги доводи позивача про відсутність у нього судимості та інших обставин, які б перешкоджали зайняттю посади в Національному антикорупційному бюро України. На думку позивача, судами було необгрунтовано зроблено висновок про правомірність дій відповідача.
6. Відповідачем подано відзив на касаційну скаргу, в якому він просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Норми права, якими керувався суд касаційної інстанції та висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги:
7. Частиною другою статті 19 Конституції України від 28.06.1991№ 254к/96-ВР визначено обов`язок органів державної влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
8. Відповідно до частини 2 статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбаченіКонституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи несправедливій дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
9. Відповідно до частини першої статті 1 Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України" від 14.10.2014 №1698-VII (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин, надалі - Закон №1698-VII) Національне антикорупційне бюро України (далі - Національне бюро) є державним правоохоронним органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових.
Завданням Національного бюро є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці.
10. Положеннями частини першої статті 6 Закону №1698-VII визначено, що керівництво діяльністю Національного бюро здійснює його Директор, відповідно до пункту 6 частини шостої статі 8 Закону Директор Національного бюро призначає на посади та звільняє з посад працівників Національного бюро.
11. Відповідно до статті 10 Закону №1698-VII до працівників Національного бюро належать особи начальницького складу, державні службовці та інші працівники, які працюють за трудовими договорами в Національному бюро.
11.1. Оперативно-розшукову діяльність та досудове розслідування у кримінальних провадженнях щодо злочинів, віднесених законом до підслідності Національного бюро, а також в інших справах, витребуваних до Національного бюро прокурором, що здійснює нагляд за додержанням законів під час проведення оперативно-розшукової діяльності, досудового розслідування працівниками Національного бюро, проводять старші детективи та детективи Національного бюро, які є державними службовцями.
11.2. Частиною третьою статті 10 Закону № 1698-VII передбачено, що Директор Національного бюро утворює конкурсні комісії, які проводять конкурс на зайняття вакантних посад у Національному бюро. Директор Національного бюро включає до складу конкурсної комісії представників, визначених Радою громадського контролю при Національному бюро (не більше трьох осіб у складі однієї конкурсної комісії).
Положення про конкурсні комісії та регламент їх роботи визначаються Директором Національного бюро.
Повідомлення про оголошення конкурсу на зайняття посади у Національному бюро розміщується на офіційному веб-сайті Національного бюро не пізніше ніж за десять днів до завершення строку подання заяв на участь у конкурсі.
Конкурс на зайняття посад у Національному бюро передбачає складання кваліфікаційного іспиту (тестування) та проведення співбесіди.
11.3. Положеннями частини четвертої вказаної статті закріплено, що на службу до Національного бюро приймаються на конкурсній, добровільній, контрактній основі громадяни України, які спроможні за своїми особистими, діловими та моральними якостями, віком, освітнім і професійним рівнем та станом здоров`я ефективно виконувати відповідні службові обов`язки. Кваліфікаційні вимоги до професійної придатності визначаються Директором Національного бюро. Призначення на посади у Національному бюро здійснюється виключно за результатами відкритого конкурсу, що проводиться в порядку, визначеному Директором Національного бюро, крім призначення на посади першого заступника та заступників Директора Національного бюро.
11.4. Частиною шостою вищенаведеної статті встановлено, що трудові відносини працівників Національного бюро регулюються законодавством про працю, державну службу та укладеними трудовими договорами (контрактами). На спеціалістів Національного бюро, які не мають спеціальних звань, поширюється дія Закону України "Про державну службу". Посади спеціалістів Національного бюро відносяться до відповідних категорій посад працівників апарату міністерства, іншого центрального органу виконавчої влади, їх територіальних органів у порядку, встановленому законодавством.
12. Відповідно до пунктів 6.1, 6.2 та 6.8 розділу 6 Регламенту конкурсної комісії з проведення конкурсу на зайняття вакантних посад у Національному антикорупційному бюро України, затвердженого наказом Директора Національного антикорупційного бюро України від 22.05.2015 №6-н, конкурсна комісія обирає кандидатів на вакантні посади у Національному бюро, які будуть запропоновані Директору Національного антикорупційного бюро України, шляхом голосування.
Результат конкурсу фіксується у витягу з протоколу засідання конкурсної комісії, в якому вказується результат кінцевого (рейтингового) голосування.
На основі вказаного витягу з протоколу секретар конкурсної комісії формує подання Директору Національного антикорупційного бюро України, в якому зазначається резолютивна частина рішення конкурсної комісії із зазначенням тих кандидатів на вакантні посади у Національному бюро, яких конкурсна комісія рекомендує Директору Національного антикорупційного бюро України для призначення, а також кандидатів, які рекомендовані для зарахування до резерву Національного бюро. Подання підписується всіма членами конкурсної комісії. Кожен член конкурсної комісії має право висловити в поданні окрему думку.
Подання передається головою конкурсної комісії Директору Національного антикорупційного бюро України.
13. Пунктом 5.8 розділу V Порядку проведення відкритого конкурсу для призначення на посади у Національному антикорупційному бюро України, затвердженого наказом Директора Національного антикорупційного бюро України від 11.07.2016 №189 (із змінами, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) за результатами співбесіди конкурсною комісією може вноситись пропозицію Директорові щодо призначення кандидата на вакантну рівнозначну або нижчу посаду у Національному бюро в межах одного структурного підрозділу, за умови, якщо конкурс здійснювався цією ж конкурсною комісією, така посада є вакантною, по ній проводився конкурс і не визначено переможця або другого за результатами конкурсу та не оголошено повторний конкурс.
14. Рішення конкурсної комісії про визначення переможця конкурсу на відповідну посаду, другого за результатами конкурсу кандидата на зайняття вакантної посади, та у разі рекомендації до призначення кандидата на вакантну рівнозначну або нижчу посаду у Національному бюро протягом трьох робочих днів після їх прийняття оприлюднюється на офіційному веб-сайті Національного бюро.
15. Враховуючи вищевикладене, колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій стосовно відсутності в рішенні конкурсної комісії ознак акта індивідуальної дії, оскільки таке рішення за своїм змістом має рекомендаційний характер та не встановлює обов`язку для Директора Національного бюро прийняти на службу рекомендованого кандидата.
16. Водночас, як правильно встановлено судами попередніх інстанцій, позивач мав намір претендувати на посаду, яка передбачає зайняття відповідального або особливо відповідального становища, що є суттєвим в даному випадку.
17. Відповідно до частини першої статті 13 Закону №1698-VII особа не може бути призначена на посаду в Національному бюро, якщо вона:
1) за рішенням суду визнана недієздатною або її дієздатність обмежена;
2) має судимість за вчинення злочину, якщо така судимість не погашена або не знята в установленому законом порядку (крім реабілітованої особи), або на яку протягом останнього року накладалося адміністративне стягнення за вчинення корупційного правопорушення, або притягалася судом до відповідальності за вчинення умисного злочину;
3) відповідно до вироку суду, що набрав законної сили, позбавлена права займатися діяльністю, пов`язаною з виконанням функцій держави, або обіймати певні посади;
4) має громадянство іншої держави;
5) у разі призначення буде безпосередньо підпорядкована особі, яка є її близькою особою відповідно до Закону України "Про запобігання корупції";
6) не пройшла спеціальну перевірку;
7) не пройшла перевірку і стосовно неї встановлено заборону відповідно до Закону України "Про очищення влади";
8) не подала передбачену Законом України "Про запобігання корупції" декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, або якщо внаслідок перевірки цієї декларації підрозділом внутрішнього контролю Національного бюро виявлено відображення в декларації недостовірних відомостей щодо майна (активів), доходів, видатків та фінансових зобов`язань, розмір (вартість) яких перевищує 50 прожиткових мінімумів, встановлених для працездатних осіб на 1 січня календарного року.
18. Колегія суддів зазначає про те, що надання оцінки процесуальним документам правоохоронних органів не належить до повноважень суду касаційної інстанції, відтак доводи касаційної скарги щодо обставин викладених в окремих документах, яким надано оцінку судами попередніх інстанцій, не беруться судом до уваги.