ПОСТАНОВА
Іменем України
11 грудня 2019 року
Київ
справа №805/4074/17-а
адміністративне провадження №К/9901/49508/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Стеценка С.Г.,
суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л.В.,
розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 805/4074/17-а
за позовом Комунального автотранспортного підприємства 052810
до Державної екологічної інспекції у Донецькій області
про визнання нечинним наказу в частині призначення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства
за касаційною скаргою Комунального автотранспортного підприємства 052810 на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року (головуючий суддя Голубова Л.Б.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2018 року (колегія у складі: головуючого судді Компанієць І.Д., суддів: Василенко Л.А., Казначеєва Е.Г.)
В С Т А Н О В И В:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1. У листопаді 2017 року Комунальне автотранспортне підприємство 052810 звернулося до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Державної екологічної інспекції у Донецькій області, в якому просило визнати нечинним наказ від 24.04.2017 № 121 в частині призначення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Комунального автотранспортного підприємства 052810 з моменту його видання.
2. В обґрунтування своїх вимог позивач зазначає, що оскаржуваний наказ виданий на підставі ухвали слідчого судді Краматорського міського суду Донецької області від 17.02.2017 про надання дозволу на проведення відповідачем позапланової виїзної перевірки позивача з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства, є незаконним, оскільки в Законі України "Про основні заходи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" відсутня така підстава для призначення позапланової перевірки, як надання дозволу на проведення перевірки на підставі ухвали слідчого судді.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. Донецький окружний адміністративний суд рішенням від 20 грудня 2017 року позов задовольнив. Визнав нечинним наказ Державної екологічної інспекції у Донецькій області від 24.04.2017 № 121 в частині призначення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Комунального автотранспортного підприємства 052810.
4. Не погодившись з вказаним рішенням суду, Прокуратура Донецької області в інтересах держави в особі Державної екологічної інспекції у Донецькій області звернулася з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просила судове рішення скасувати та прийняти нову постанову про залишення позову без розгляду.
5. Донецький апеляційний адміністративний суд постановою від 03 квітня 2018 року скасував рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року та прийняв нову постанову, якою у задоволенні позовних вимог Комунального автотранспортного підприємства 052810 - відмовив.
6. Суд першої інстанції, задовольняючи позовні вимоги, виходив з того, що виключно статтею 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено підстави для здійснення позапланових заходів і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності. З огляду на те, що вказаною нормою не встановлено такої підстави для здійснення перевірки як ухвала слідчого судді, відповідач, призначаючи позапланову перевірку дотримання вимог природоохоронного законодавства, вийшов за межі своїх повноважень.
7. Скасовуючи рішення суду першої інстанції та відмовляючи у задоволенні позовних вимог, апеляційний суд виходив з того, що оскільки ухвала слідчого судді Краматорського міського суду Донецької області від 17.02.2017 набрала законної сили, вона підлягала обов`язковому виконанню відповідачем, у зв`язку з чим, ним правомірно було прийнято наказ про проведення позапланової перевірки позивача.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
8. 26.04.2018 Комунальне автотранспортне підприємство 052810 звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 03 квітня 2018 року, в якій просить постанову суду апеляційної інстанції скасувати повністю, а рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року змінити, виклавши абзац другий його резолютивної частини в наступній редакції: "Визнати нечинним наказ Державної екологічної інспекції у Донецькій області від 24.04.2017 № 121 в частині призначення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Комунального автотранспортного підприємства 052810 з моменту його видання". В іншій частині рішення Донецького окружного адміністративного суду від 20 грудня 2017 року скаржник просив залишити без змін.
9. В обґрунтування своїх вимог скаржник зазначає про те, що апеляційну скаргу було подано Прокуратурою Донецької області, яку залучено до участі у справі судом апеляційної інстанції помилково. Вступ до участі у справі Прокуратури обґрунтовано недостатністю фінансування для сплати судового збору у Держекоінспекції у Донецькій області, що не відповідає дійсності. Посилаючись на лист Держекоінспекції від 16.02.2018, вказується на відсутність кошторису станом на 04.01.2018. Однак, суд апеляційної інстанції, не надав оцінки обставинам того, що відповідно до пошуково-аналітичного ресурсу 007 "контролюй владу" в період з 01.01.2018 по 26.02.2018 (дата відкриття апеляційного провадження), Державною екологічною інспекцією у Донецькій області здійснено 18 транзакцій на загальну суму 737 808,84 грн. Вартість судового збору за подання апеляційної скарги складала 2 400,00 грн., а тому фінансування відповідача було достатнім для подання апеляційної скарги. Крім того, скаржником зазначено про те, що стаття 31 Закону України "Про внесення змін до закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік" має чітко визначену у ній тривалість часу, протягом якого вона діє, а саме серпень-грудень 2014 року. Враховуючи, що Постанова Кабінету Міністрів України була видана лише на підставі зазначеної статті, вона вичерпала свою дію в часі протягом серпня-грудня 2014 року, а тому застосовувати вказані норми під час призначення та проведення перевірок у 2017 році, неможливо. Отже, наказ відповідача щодо проведення позапланової перевірки позивача на підставі ухвали слідчого судді у кримінальному провадженні є незаконним.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10. 02.05.2018 у автоматизованій системі документообігу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду зареєстровано вказану касаційну скаргу.
11. Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.05.2018, визначено склад колегії суддів: Головуючий суддя (суддя-доповідач) Анцупова Т.О., судді: Стародуб О.П., Кравчук В.М., справа передана судді-доповідачу.
12. Ухвалою Верховного Суду від 08.05.2018 відкрито касаційне провадження у справі.
13. У зв`язку з обранням до Великої Палати Верховного Суду судді Анцупової Т.О., на підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 12.06.2019 № 729/0/78-19, протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.06.2019, визначено колегію суддів для розгляду цієї справи у складі головуючого судді Стеценка С.Г., суддів: Бучик А.Ю., Тацій Л. В.
14. Ухвалою Верховного Суду від 09.12.2019 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження з 11.12.2019.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
15. Ухвалою слідчого судді Краматорського міського суду Донецької області від 17 лютого 2017 року у справі № 234/2076/17 задоволено клопотання старшого слідчого СВ Краматорського ВП ГУПН в Донецькій області Литвинова В.В., погодженого з прокурором місцевої прокуратури Шунькіною Н.О. та надано дозвіл на проведення співробітниками Державної екологічної інспекції у Донецькій області позапланової виїзної перевірки позивача з питань дотримання вимог природоохоронного законодавства в галузі охорони атмосферного повітря, водних і земельних ресурсів щодо поводження з відходами та небезпечними хімічними речовинами та надано дозвіл відповідачу на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Комунального автотранспортного підприємства 052810.
16. Ухвала прийнята в рамках досудового розслідування по кримінальному провадженню, внесеному до ЄРДР за № 42016051390000089 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого ч. 1 ст. 241 КК України.
17. На підставі ухвали слідчого судді, відповідачем видано наказ про проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства Комунального автотранспортного підприємства 052810 від 24.04.2017 № 121.
18. На підставі наказу від 24.04.2017 № 121 видано направлення № 93 від 24.04.2017 на проведення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства позивачем.
19. Відповідно до зазначеного наказу та направлення, відповідачем проведено позапланову перевірку підприємства та винесено припис.
20. Позивач, вважаючи наказ відповідача від 24.04.2017 № 121 в частині призначення позапланової перевірки дотримання вимог природоохоронного законодавства незаконним та таким, що підлягає скасуванню, звернувся до суду з вищевказаним позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
21. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
22. Європейський Суд з прав людини неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, п. 27).
23. Суд звертав також увагу на категорії справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Зокрема, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, п. 35) ЄСПЛ висловив таку думку (у неофіційному перекладі):
"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".
24. Водночас, Європейський Суд з прав людини уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.
25. З огляду на підстави оскарження рішення суду апеляційної інстанції, колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що насамперед потребує вирішення питання щодо наявності підстав у прокурора на звернення до суду з апеляційною скаргою, оскільки лише за їх наявності суд може вирішувати питання щодо законності рішення суду апеляційної інстанції по суті.
26. У ч.ч. 3, 4 ст. 53 Кодексу адміністративного судочинства України (у редакції, що діяла на час подання апеляційної скарги) було передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
27. Зазначені норми поширюються на всі стадії адміністративного судового процесу, стосуються позовних заяв, апеляційних та касаційних скарг.
28. Отже, реалізація прокурором права на подання апеляційної скарги потребує обґрунтування, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.