ПОСТАНОВА
Іменем України
09 грудня 2019 року
Київ
справа №813/6739/14
адміністративне провадження №К/9901/3824/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Мартинюк Н.М.,
суддів Жука А.В., Мельник-Томенко Ж.М.,
розглянув у порядку письмового провадження
касаційну скаргу ОСОБА_1
на постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2016 року (головуючий суддя - Ніколін В.В., судді - Гінда О.М., Качмар В.Я.)
у справі № 813/6739/14
за позовом ОСОБА_1
до Львівського державного університету внутрішніх справ
про визнання протиправною бездіяльності і зобов`язання вчинити дії.
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У вересні 2014 року ОСОБА_1 звернулася до суду з позовом до Львівського державного університету внутрішніх справ, в якому, з урахуванням уточнень, просила:
- визнати протиправною бездіяльність відповідача щодо ненарахування і невиплати позивачу за період з лютого 2009 року до січня 2011 року надбавки за виконання особливо важливих завдань та премії;
- зобов`язати Львівський державний університет внутрішніх справ здійснити ОСОБА_1 донарахування грошового забезпечення за період з 1 лютого 2009 року до 31 січня 2011 року, встановивши надбавку в розмірі 40% посадового окладу за виконання особливо важливих завдань, а також премії відповідно до особистого вкладу в загальний результат роботи у розмірі 27% від усіх видів нарахувань і виплатити суми донарахувань у розмірі 16 186,06 грн і 18 591,50 грн відповідно, загалом в сумі 34 777,56 грн;
- зобов`язати відповідача видати позивачу довідку про додаткові види грошового забезпечення за період з 1 лютого 2009 року до 31 січня 2011 року з урахуванням щомісячної надбавки в розмірі 40% посадового окладу за виконання особливо важливих завдань, а також щомісячної премії відповідно до особистого вкладу в загальний результат роботи у розмірі 27% від усіх видів нарахувань;
- зобов`язати Львівський державний університет внутрішніх справ відповідно до пункту 4.3 Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ від 31 грудня 2007 року №499, передати грошовий атестат і довідку про додаткові види грошового забезпечення позивача за період з 1 лютого 2009 року до 31 січня 2011 року до уповноваженого структурного підрозділу органу внутрішніх справ - Головного управління Міністерства внутрішніх справ у Львівській області з підготовки і подання до Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області документів, необхідних для перерахунку пенсії.
В обґрунтування позовних вимог ОСОБА_1 посилається на те, що під час проходження служби у Львівському державному університеті внутрішніх справ з лютого 2009 року до січня 2011 року її грошове забезпечення нараховувалось з порушенням Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 31 грудня 2007 року №499. Вказує, що це призвело до зменшення заробітної плати позивача, а відповідно, і пенсійного забезпечення, тому вважає неправомірними дії відповідача щодо безпідставного позбавлення і зменшення розмірів належних їй надбавки за виконання особливо важливих завдань та премії протягом вказаного періоду.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
У жовтні 2014 року відповідач звертався до суду з клопотанням про залишення позову без розгляду у зв`язку з пропуском ОСОБА_1 встановленого процесуальним законом строку звернення до суду.
Львівський окружний адміністративний суд ухвалою від 3 листопада 2014 року це клопотання задовольнив і залишив позов без розгляду.
Однак, Львівський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 26 січня 2015 року скасував вказану ухвалу суду першої інстанції і направив справу до цього ж суду для продовження розгляду.
Постановою Львівського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року позов задоволено повністю.
Це судове рішення ґрунтується на тому, що відповідач не видавав наказів про причини позбавлення/зменшення розмірів надбавок за виконання особливо важливих завдань та премій позивача у період з 1 лютого 2009 року до 31 січня 2011 року, а тому діяв всупереч вимог відомчих нормативно-правових актів, якими регулюється порядок позбавлення/зменшення розмірів вказаних додаткових видів грошового забезпечення. Також суд першої інстанції зазначив, що доводи відповідача про відсутність бюджетних асигнувань на виплату вказаних видів грошового забезпечення спростовуються наказами по особовому складу, згідно яких протягом 2009-2010 років надбавки та премії відповідачем призначались.
Постановою від 22 березня 2016 року Львівський апеляційний адміністративний суд скасував постанову Львівського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року і прийняв нову, якою у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовив. Ця постанова мотивована тим, що:
- дані, які містяться в грошовому атестаті, повністю відповідають довідці про додаткові види грошового забезпечення, оскільки грошовий атестат видається на момент звільнення, тобто надбавка за виконання особливо важливих завдань 40% та премія 27% - це виплати, які були здійснені в останній місяць перед звільненням, (служать для розрахунку вихідної допомоги при звільнені), що повністю відповідає довідці про додаткові види грошового забезпечення. Сама ж довідка про додаткові види грошового забезпечення містить інформацію про виплату додаткових видів грошового забезпечення за останні 24 календарні місяці перед звільненням, з чого розраховується пенсія. Проте, задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції помилково провів аналогію між грошовим атестатом та довідкою про додаткові види грошового забезпечення і визначив, що надбавка за виконання особливо важких завдань 40% та премія 27% (якщо вони зазначені в грошовому атестаті) повинні виплачуватись протягом останніх 24 календарних місяців перед звільненням;
- суд першої інстанції помилково посилався на Кодекс законів про працю України і Закон України "Про оплату праці", проводячи аналогію між заробітною платою та грошовим забезпеченням, оскільки не врахував того факту, що справи пов`язані з прийняттям, проходженням та звільненням з публічної служби розглядаються відповідно до спеціального законодавства і положення Кодексу законів про працю України та Закону України "Про оплату праці" на ці правовідносини не поширюються;
- суд першої інстанції повністю проігнорував і не надав оцінку пункту 5 постанови Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2007 року №1294, якою надано право керівникам державних органів в межах асигнувань на їх утримання встановлювати надбавку за виконання особливо важливих завдань. Водночас, законодавець в жодному нормативно-правовому акті України не покладав на керівників органів внутрішніх справ обов`язку щодо встановлення і виплати згаданої доплати особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ України. Отже, коливання розміру надбавки, за висновком суду апеляційної інстанції, не є порушенням, оскільки означає реалізацією керівником свого права на її встановлення, позбавлення чи зменшення.
Короткий зміст вимог касаційних скарг та відзивів (заперечень)
У касаційній скарзі позивач просить скасувати постанову Львівського апеляційного адміністративного суду від 22 березня 2016 року і залишити "без змін" постанову Львівського окружного адміністративного суду від 16 квітня 2015 року. Посилається на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, зокрема постанови Кабінету Міністрів України від 7 листопада 2007 року №1294 та Інструкції про порядок виплати грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, затвердженої наказом Міністерства внутрішніх справ України від 31 грудня 2007 року №499.
Скаржник акцентує увагу на тому, що відповідач не надав наказів про скасування чи зменшення розмірів надбавки за виконання особливо важливих завдань і премій позивача у період з лютого 2009 року до січня 2011 року із зазначенням у них відповідних підстав, а тому неправомірно позбавив ОСОБА_1 вказаних додаткових видів грошового забезпечення. Також вказує на те, що положення статей 97, 98 Кодексу законів про працю України та частини другої статті 13 Закону України "Про оплату праці" поширюються і на осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ, якщо нормами спеціальних законів не врегульовано спірних правовідносин або коли про це йдеться у спеціальному законі.
Крім того, у касаційній скарзі позивач вказує, що, ухваливши оскаржувану постанову, суд апеляційної інстанції порушив статтю 1 Протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, оскільки позбавлення ОСОБА_1 частини грошового забезпечення без підстав, прямо передбачених законом, становить втручання у її право вільно володіти своїм майном.
У запереченнях на касаційну скаргу відповідач вказує на те, що встановлення розміру надбавки за виконання особливо важливих завдань та премії є правом, а не обов`язком керівника, розмір премії залежить від особистого вкладу працівника в загальний результат служби та виплачується у межах фонду преміювання. Оскільки розмір вказаних надбавки і премії регулювався наказами керівника відповідача, то у разі незгоди з цими наказами позивач могла оскаржити їх з урахуванням встановленого законом строку звернення до суду. Також відповідач зазначає, що суд апеляційної інстанції дійшов вірного висновку про неможливість проведення аналогії між грошовим атестатом і довідкою про додаткові види грошового забезпечення, а також про відсутність підстав для виплати надбавки в розмірі 40% і премії - 27% протягом останніх 24 місяців перед звільнення лише на підставі того, що такий розмір цих виплат зазначений у грошовому атестаті.
II. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами встановлено, що наказом Львівського державного університету внутрішніх справ від 17 квітня 2006 року №96 о/с "По особовому складу про проголошення штату Львівського державного університету внутрішніх справ" призначено на посади і встановлено посадові оклади для виплати заробітної плати, в тому числі підполковнику міліції ОСОБА_1 - начальникові ад`юнктури у розмірі 205 грн.
Наказом відповідача від 16 січня 2008 року №14 о/с "По особовому складу" позивачу встановлено посадовий оклад для виплати заробітної плати у розмірі 1550 грн.
Наказом Львівського державного університету внутрішніх справ від 15 січня 2009 року №11о/с "По особовому складу" позивачу встановлено щомісячну надбавку у розмірі 5% (за особливі умови служби і за виконання особливо важливих завдань).
Наказом відповідача від 12 березня 2009 року №99 о/с "По особовому складу" підполковнику міліції ОСОБА_1 - начальникові ад`юнктури встановлено премію за лютий 2009 року у розмірі 30%.
Наказом від 18 січня 2011 року №33 о/с позивача звільнено з органів внутрішніх справ у відставку за пунктом 65 "а" Положення про проходження служби рядовим і начальницьким складом органів внутрішніх справ (за віком).
У грошовому атестаті №9, виданому Львівським державним університетом внутрішніх справ, зазначено, що грошове забезпечення ОСОБА_1 включає надбавку за виконання особливо важливих завдань у розмірі 40% (876,20 грн.) і премію у розмірі 27% (995,41 грн).
Водночас, згідно довідки про додаткові види грошового забезпечення позивача надбавка за виконання особливо важливих завдань у лютому 2009 року - січні 2011 року не мала сталого розміру і коливалась від 0 до 50% (останні три місяці - 40%), а премія - від 0 до 30% (останні три місяці - 27%).
Вважаючи протиправними дії відповідача щодо безпідставного зменшення розмірів вказаних додаткових видів грошового забезпечення, ОСОБА_1 звернулася до суду.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин)
Статтею 19 Закону України "Про міліцію" передбачено, що форми і розміри грошового забезпечення працівників міліції встановлюються Кабінетом Міністрів України і повинні забезпечувати достатні матеріальні умови для комплектування якісного особового складу міліції, диференційовано враховувати характер і умови роботи, стимулювати досягнення високих результатів у службовій діяльності і компенсувати їх фізичні та інтелектуальні затрати.
Пунктом 1 постанови Кабінету Міністрів України №1294 від 7 листопада 2007 року "Про упорядкування структури та умов грошового забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу та деяких інших осіб" (далі - "Постанова №1294") передбачено, що грошове забезпечення військовослужбовців, осіб рядового і начальницького складу складається з посадового окладу, окладу за військовим (спеціальним) званням, щомісячних (підвищення посадового окладу, надбавки, доплати, винагороди, які мають постійний характер, премії) та одноразових додаткових видів грошового забезпечення.
Згідно пункту 2 Постанови №1294 виплата грошового забезпечення військовослужбовцям, особам рядового і начальницького складу здійснюється в порядку, що затверджується, зокрема, Міністерством внутрішніх справ.
Наказом Міністерства внутрішніх справ України від 31 грудня 2007 року №499 затверджено Інструкцію про порядок виплати грошового забезпечення особам рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ (далі - "Інструкція №499").
Підставою для виплати грошового забезпечення є наказ начальника органу внутрішніх справ про призначення на штатну посаду, яка входить у його номенклатуру, наказ ректора вищого навчального закладу про зарахування на навчання або наказ про зарахування в розпорядження відповідного органу та встановлення конкретного розміру окладів, надбавок, доплат тощо (пункт 1.5 Інструкції).
Пунктом 1.6. Інструкції №499 передбачено, що грошове забезпечення осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ виплачується за місцем служби і виключно в межах асигнувань, затверджених кошторисом доходів і видатків органу, підрозділу, закладу чи установи Міністерства внутрішніх справ на грошове забезпечення осіб рядового і начальницького складу органів внутрішніх справ.
Відповідно до пункту 5 Постанови №1294 керівникам державних органів у межах асигнувань, що виділяються на їх утримання, надано право установлювати:
- надбавку за виконання особливо важливих завдань під час проходження служби військовослужбовцям (крім військовослужбовців строкової військової служби), особам рядового і начальницького складу - у розмірі до 50 відсотків посадового окладу з урахуванням окладу за військовим (спеціальним) званням та надбавки за вислугу років. Порядок та умови виплати такої надбавки визначаються залежно від якості, складності, обсягу та важливості виконуваних завдань. У разі несвоєчасного або низькоякісного виконання завдань надбавка скасовується або розмір її зменшується (абзац третій підпункту 1 пункту 5).
- здійснювати преміювання військовослужбовців (крім військовослужбовців строкової військової служби), осіб рядового і начальницького складу відповідно до їх особистого вкладу в загальний результат служби у межах фонду преміювання, утвореного в розмірі не менш як 10 відсотків посадових окладів, та економії фонду грошового забезпечення (підпункт 2 пункту 5).
Щодо виплати надбавки, то такі ж умови за виконання особливо важливих завдань встановлено пунктом 2.5. Інструкції №499.