ПОСТАНОВА
Іменем України
09 грудня 2019 року
м. Київ
справа №1740/1838/18
адміністративне провадження №К/9901/20494/19
Верховний Суд у складі колегії суддів об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Рибачука А.І.,
суддів: Бевзенка В.М., Калашнікової О.В., Коваленко Н.В., Олендера І.Я., Смоковича М.І., Ханової Р.Ф., -
розглянувши у порядку письмового провадження в суді касаційної інстанції адміністративну справу № 1740/1838/18
за позовом Комунального підприємства (далі - КП) "Костопільводоканал" до Міністерства фінансів України (далі - Мінфін), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача - Головне управління Державної казначейської служби України у Рівненській області (далі - ГУ Держказначейства, Держказначейство, відповідно), про визнання бездіяльності протиправною, зобов`язання вчинити певні дії, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Мінфіну
на рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 20.02.2019, ухвалене у складі головуючого судді Дорошенко Н.О. та
постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2019, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Пліша М.А., суддів Шинкар Т.І., Большакової О.О., -
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ
1. 04.07.2018 КП "Костопільводоканал" звернулося до суду з позовом, в якому просило:
визнати протиправною бездіяльність Мінфіну щодо неприйняття рішення про перерахування йому субвенції на погашення різниці в тарифах відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків від 13.11.2017 № 7/1 та від 20.12.2017 № 10/1 та недоведення цього рішення до відома Держказначейства;
зобов`язати відповідача прийняти рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків від 13.11.2017 № 7/1 та від 20.12.2017 № 10/1 та довести рішення до відома Держказначейства.
Позов обґрунтовано тим, що Законом України від 21.12.2016 № 1801-VIII "Про Державний бюджет України на 2017 рік" (далі - Закон № 1801-VIII; Закон про Державний бюджет на 2017 рік, відповідно) було передбачено виділення субвенції з державного бюджету на погашення різниці в тарифах, у зв`язку з чим, у порядку визначеному Порядком та умовами надання у 2017 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення різниці між фактичною вартістю теплової енергії, послуг з централізованого опалення, постачання гарячої води, централізованого водопостачання та водовідведення, постачання холодної води та водовідведення (з використанням внутрішньобудинкових систем), що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню та/або іншим підприємствам теплопостачання, централізованого питного водопостачання та водовідведення, які надають населенню такі послуги, та тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 18.05.2017 № 332 (далі - Порядок № 332), з позивачем укладено договори про організацію взаєморозрахунків. Проте, кошти відповідної субвенції внаслідок бездіяльності відповідача та неприйняття відповідного рішення від Держказначейства до ГУ Держкажначейства перераховані не були. Позивач стверджував, що Порядком № 332 саме відповідач визначений відповідальним державним органом, на який покладається завершення процедури проведення розрахунків шляхом виділення коштів субвенції, однак, не прийнявши рішення про перерахунок субвенції, відповідач тим самим унеможливив проведення розрахунків позивача з бюджетом та погашення заборгованості по податку на додану вартість, що слугувало підставою для звернення до суду з даним позовом.
2. Рівненський окружний адміністративний суд рішенням від 20.02.2019, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2019, задовольнив позовні вимоги.
3. 18.07.2019 Мінфін звернувся до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати рішення Рівненського окружного адміністративного суду від 20.02.2019 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.06.2019, ухвалити нове рішення - про відмову у задоволенні позовних вимог.
4. Верховний Суд ухвалою від 29.07.2019 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
5. 22.08.2019 від КП "Костопільводоканал" до суду касаційної інстанції надійшов відзив на касаційну скаргу Мінфіну, в якому позивач просить залишити останню без задоволення, а оскаржувані відповідачем судові рішення - без змін.
6. Ухвалою Верховного Суду від 11.09.2019 закінчено підготовчі дії та призначено попередній розгляд справи на 12.09.2019.
7. Ухвалою від 12.09.2019 Верховний Суд у складі колегії суддів дійшов висновку про необхідність відступити від висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 12.02.2019 у справі № 820/1410/18 та відповідно до частини другої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) вирішив передати справу № 1740/1838/18 на розгляд об`єднаної палати.
8. Ухвалою судді Верховного Суду від 08.10.2019 справу призначено до розгляду об`єднаною палатою в порядку спрощеного позовного провадження (у письмовому провадженні) без повідомлення сторін за наявними у справі матеріалами.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
9. Суди встановили, що КП "Костопільводоканал" укладено договори від 13.11.2017 № 7/1 та від 20.12.2017 № 10-1 про організацію взаєморозрахунків відповідно до Порядку № 332 на загальну суму 398 708,16 грн для погашення заборгованості КП "Костопільводоканал" з податку на додану вартість.
Сторонами зазначених договорів, окрім КП "Костопільводоканал", є ГУ Держказначейства, Департамент фінансів Рівненської обласної державної адміністрації, Департамент житлово-комунального господарства, енергетики та енергоефективності Рівненської обласної державної адміністрації, Фінансове управління Костопільської районної державної адміністрації Рівненської області, Костопільська районна державна адміністрація Рівненської області.
Відповідно до пункту 3 цих договорів Держказначейство перераховує кошти ГУ Держказначейства на підставі рішення Мінфіна.
Пунктами 4, 5, 6, 7 договорів визначено механізм послідовної передачі суми коштів, перерахованої ГУ Держказначейства Держказначейством, від ГУ Держказначейства до КП "Костопільводоканал".
Згідно з пунктом 9 договорів КП "Костопільводоканал" перераховує до загального фонду Державного бюджету кошти на погашення податкового боргу, у тому числі реструктуризованого або розстроченого (відстроченого), з податку на додану вартість з урахуванням штрафних санкцій, пені та процентів, нарахованих на суму такого реструктуризованого або розстроченого (відстроченого) боргу в сумі, визначеній кожним договором.
Підпунктом 2 пункту 11 вказаних вище договорів передбачено обов`язок його учасників не вчиняти до проведення взаєморозрахунків дій з погашення заборгованості відповідно до договору, а пунктом 12 договорів встановлено, що сторони несуть відповідальність за невиконання своїх зобов`язань за договором відповідно до законодавства.
Департамент житлово-комунального господарства, енергетики та енергоефективності Рівненської обласної державної адміністрації, відповідно до пункту 6 договорів, взяв на себе зобов`язання перерахувати кошти на рахунок КП "Костопільводоканал" для погашення різниці у тарифах на погашення заборгованості з податку на додану вартість на загальну суму 398 708, 16 грн.
Наявність у позивача податкового боргу з податку на додану вартість у сумі 398 708,16 грн зафіксовано довідкою про розмір заборгованості від 04.12.2017 № 868/17-00-17-16/2/д, виданою Головним управлінням ДФС у Рівненській області.
Станом на 01.06.2018 розмір заборгованості позивача по податку на додану вартість склав 504 601, 33 грн.
Листом від 11.09.2017 № 06330-3/6-3/24382 Мінфін повідомив Кабінет Міністрів України про те, що станом на 11.09.2017 в Мінфіні відсутні реєстри договорів Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України (надалі - Мінрегіонбуд), до яких включені договори, укладені у рахунок надходжень податкового бору з податку на додану вартість, що склався станом на 01.01.2017, а також щодо недовиконання планових показників доходів загального фонду державного бюджету від податку на додану вартість з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування на 5,8 млрд грн, що відстрочує проведення розрахунків за договорами, укладеними відповідно до Порядку № 332 у рахунок грошових зобов`язань поточного року з податку на додану вартість.
Аналогічні листи-повідомлення Мінфін направляв Кабінету Міністрів України (від 19.09.2017 № 06330-3/6-3/25149, від 25.10.2017 № 06330-03/6-3/28818), Верховній Раді України (від 04.10.2017 № 06330-06/1-2/26852), Кабінету Міністрів України та Асоціації міст України (від 01.11.2017 № 06330-03/6-3/29676).
Листом від 23.11.2017 № 9-5/1/1167-19605 Державна казначейська служба України повідомила Мінфін про те, що за період з 16 по 23 листопада поточного року надійшло та зареєстровано 20 договорів про організацію взаєморозрахунків на загальну суму 54 308 731, 59 грн. До вказаного листа додано, зокрема, інформацію щодо переліку наявних договорів про організацію взаєморозрахунків із зазначенням надавачів послуг та видів перерахувань до державного бюджету із зазначенням про укладення з КП "Костопільводоканал" договору про організацію взаєморозрахунків від 13.11.2017 № 7/1.
Листом від 01.12.2017 Мінрегіонбуд надав Мінфіну узагальнені реєстри договорів про організацію взаєморозрахунків № 17 ЗФ, № 18 ЗФ, у тому числі й щодо укладеного договору з КП "Костопільводоканал" від 13.11.2017 № 7/1, а також листом від 22.12.2017 № 7/10-14095 надав узагальнені реєстри договорів про організацію взаєморозрахунків № 21 ЗФ, у тому числі й щодо укладеного договору з КП "Костопільводоканал" від 20.12.2017 № 10-1.
Листом від 23.01.2018 № 06330-3/6-3/1961 Мінфін повідомив Кабінет Міністрів України та Мінрегіонбуд про недовиконання планових показників доходів загального фонду державного бюджету від податку на додану вартість з вироблених в Україні товарів (робіт, послуг) з урахуванням бюджетного відшкодування на 18,2 млрд грн, що не дозволило залучити грошові зобов`язання 2017 року з податку на додану вартість як додаткове джерело субвенції на відшкодування різниці між фактичними витратами та тарифами на комунальні послуги і відповідно забезпечити розрахунки за договорами, які укладені у рахунок зазначеного джерела.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
10. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції, виходив із того, що Мінфін в порушення норми пункту 8 Порядку № 332 не прийняв рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків та не довів їх до Держказначейства, хоча, цією нормою саме на Мінфін покладено обов`язок, на підставі поданої Держказначейством інформації про зобов`язання, що підлягають відшкодуванню за рахунок субвенції, та поданого Мінрегіоном узагальненого реєстру договорів про організацію взаєморозрахунків, прийняти рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом, та довести його до відома Держказначейства.
Також суди попередніх інстанцій з посиланням на практику Європейського суду з прав людини, рішення Конституційного Суду України, постанови Верховного суду України та постанови Верховного Суду щодо неможливості ставити гарантовані законом виплати, пільги тощо в залежність від видатків бюджету, а також на те, що відсутність бюджетних коштів, передбачених у видатках Державного бюджету України, не є підставою для звільнення від відповідальності за порушення зобов`язання, визнали безпідставними посилання відповідача на неможливість здійснення своїх зобов`язань через значне невиконання у 2017 році запланованих надходжень з податку на додану вартість.
IV ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
11. Касаційна скарга обґрунтована, зокрема тим, що суди першої та апеляційної інстанцій не взяли до уваги, що право на судовий захист має лише та особа, яка є суб`єктом (носієм) порушених прав, свобод чи інтересів. Відсутність порушеного права або неправильний спосіб захисту встановлюються під час розгляду справи по суті і є підставою для прийняття рішення про відмову в позові.
Також скаржник зазначає, що звертався до Мінрегіону, як головного розпорядника коштів субвенції, та неодноразово доповідав Кабінету Міністрів України про неможливість проведення розрахунків за договорами про надання субвенції у зв`язку зі значним невиконанням у 2017 році запланованих надходжень з податку на додану вартість, які у розумінні статті 31 Закону про Державний бюджет України на 2017 рік є основним джерелом проведення розрахунків за субвенцією. Крім того, на думку скаржника, суди попередніх інстанцій безпідставно не застосували до спірних правовідносин статтю 23 Бюджетного кодексу України (далі - БК України), відповідно до якої всі бюджетні призначення втрачають чинність після закінчення бюджетного періоду, відтак, бюджетний період 2017 року закінчився 31 грудня того ж року, після чого, на переконання заявника, договори про організацію взаєморозрахунків вважаються такими, що втратили чинність.
12. У відзиві на касаційну скаргу відповідача КП "Костопільводоканал" вказало на те, що факт виконання позивачем та всіма суб`єктами, окрім Мінфіну, необхідних дій, спрямованих на отримання КП "Костопільводоканал" субвенції на погашення різниці в тарифах відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків відповідно до Порядку № 332 встановлений та доведений під час розгляду справи в судах попередніх інстанцій. Мінфін в порушення пункту 8 Порядку № 332 не прийняв рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом та не довів його до відома Держказначейства.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
13. Верховний Суд вже розглядав справу з аналогічними правовідносинами і в постанові від 12.02.2019 (справа №820/1410/18) висловив правову позицію, відповідно до якої порушення Мінфіном пункту 8 Порядку № 332 щодо неприйняття рішення про перерахування субвенції згідно з розподілом відповідно до договорів про проведення взаєморозрахунків та не доведення їх до Держказначейства призвело до позбавлення позивача можливості своєчасно розрахуватися з бюджетом в установленому Урядом порядку, що спричинило збільшення відповідних податкових боргових зобов`язань останнього.
На цій підставі Верховний Суд вказав на те, що субвенція на відшкодування різниці між встановленими тарифами та фактичними витратами на надання житлово-комунальних послуг, у розумінні БК України, Закону про Державний бюджет України на 2017 рік є державною соціальною гарантією, механізм реалізації якої визначений Кабінетом Міністрів України, зокрема у Порядку № 332. Відтак, посилання Мінфіну на неможливість здійснення своїх зобов`язань через значне невиконанням у 2017 році запланованих надходжень з податку на додану вартість не ґрунтується на вимогах закону та є безпідставним, оскільки відсутність чи скорочення бюджетних асигнувань не може бути підставою для зменшення будь-яких виплат, гарантованих державою.
14. В ухвалі від 12.09.2019 про передачу справи № 1740/1838/18 на розгляд об`єднаної палати Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду колегія суддів виходила із того, що Мінфін, якого позивач визначив відповідачем у цьому спорі, не є учасником відповідних публічних правовідносин із позивачем, не є стороною договору про організацію взаєморозрахунків, на якому ґрунтуються позовні вимоги КП "Костопільводоканал", а наявність у нього (відповідача) певних повноважень у сфері міжбюджетних трансферів не може розцінюватися як управлінські дії по відношенню до позивача. Таким чином, позов пред`явлено до неналежного відповідача.
Крім того, обраний позивачем і застосований судом у цій справі спосіб захисту порушених прав не може відновити права позивача, оскільки КП "Костопільводоканал" не фінансується Мініфіном та не перебуває з ним у будь-яких правовідносинах з цього приводу, що є підставою для відмови в позові.
15. Об`єднана палата Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, заслухавши доповідь судді-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшла таких висновків.
16. Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
17. Завданням адміністративного судочинства згідно із частиною першою статті 2 КАС України є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
18. Частиною першою статті 5 КАС України передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
19. Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.
20. З аналізу викладених вище положень законодавства видно, що право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення. При цьому, захист прав здійснюється у разі їх порушення, і звернення до суду є способом захисту порушених суб`єктивних прав, а не способом відновлення законності та правопорядку у публічних правовідносинах.
21. Умовою надання адміністративним судом захисту прав є встановлення їх порушення відповідачем, який перебуває у відповідних публічних правовідносинах із позивачем, проте своїми протиправними рішеннями, діями (бездіяльністю) впливає на його обов`язки, права чи інтереси.
22. За встановленими судами обставинами у цій справі, відповідно до договорів про організацію взаєморозрахунків, сторонами погоджено перелік підприємств, установ та організацій, що беруть участь у проведенні взаєморозрахунків, та послідовність виконання сторонами договорів. У визначеному сторонами ланцюгу проведення взаєморозрахунків першим є Держказначейство, яке перераховує кошти Департаменту фінансів Рівненської обласної державної адміністрації на підставі рішення Мінфіну.
Департамент фінансів Рівненської обласної державної адміністрації перераховує отримані кошти Департаменту житлово-комунального господарства, енергетики та енергоефективності Рівненської обласної державної адміністрації (Департамент ЖКГ Рівненської ОДА).
Департамент ЖКГ Рівненської ОДА отримані кошти перераховує Фінансовому управлінню Костопільської районної державної адміністрації.
Фінансове управління Костопільської районної державної адміністрації отримані кошти перераховує Костопільській районній державній адміністрації.