ПОСТАНОВА
Іменем України
Київ
10 грудня 2019 року
справа №160/9513/18
адміністративне провадження №К/9901/31302/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Ханової Р. Ф.(суддя-доповідач),
суддів: Гончарової І. А., Олендера І. Я.,
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Державної аудиторської служби України
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 14.03.2019 у складі судді Олійника В. М.
та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 01.10.2019 у складі суддів Суховарова А. В., Ясенової Т. І., Головко О. В.,
у справі № 160/9513/18
за позовом Департаменту житлово-комунального господарства і будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації
до Державної аудиторської служби України
про скасування висновку про результати моніторингу закупівлі, -
У С Т А Н О В И В :
І. Історія справи
1. 14.12.2018 Департамент житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної державної адміністрації (далі - Департамент, позивач у справі) звернувся до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Державної аудиторської служби України (далі -Держаудитслужба, відповідач у справі) про визнання протиправним та скасування висновку про результати моніторингу закупівлі "Виконання проектно-вишукувальних робіт по об`єкту "Капітальний ремонт дороги по вул. Гагаріна та вул. Чапаєва в селі Вербуватівка, Юр`ївського району, Дніпропетровського району" у частині встановлення порушень у сфері публічних закупівель, зокрема, недотримання вимог статті 4 Закону України "Про публічні закупівлі", а також зобов`язання здійснення заходів щодо усунення виявлених порушень.
2. В обґрунтування позову позивач зазначив, що висновок є необґрунтованим, таким, що не відповідає вимогам чинного законодавства у зв`язку із чим підлягає скасуванню судом. Зокрема, позивач вказує на те, що з інформації електронної системи закупівель видно, що моніторинг розпочато відповідно до Наказу Голови Державної аудиторської служби України від 08.11.2018 №259, однак, з даних кабінету замовника позивачу стало відомо, що термін здійснення моніторингу склав з 08.11.2018 по 05.12.2018. Не можливо визначити дату коли складено оскаржуваний висновок, дату підписання, а також дату його оприлюднення. Висновок не затверджено керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. У порушення пунктів 4, 5 частини сьомої статті 7-1 Закону України "Про публічні закупівлі" висновком позивача зобов`язано здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень та відповідно до частини восьмої статті 71 Закону оприлюднити відповідну інформацію, в той час як у Законі України "Про публічні закупівлі" стаття 71 взагалі відсутня. Позивач доводить, що висновок є неконкретизованим та необґрунтованим, не містить чітких вимог або рекомендацій щодо способу усунення виявлених під час моніторингу порушень та зміст такого висновку спонукає позивача до самостійного визначення заходів усунення виявлених порушень.
ІІ. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3. 14.03.2019 Дніпропетровський окружний адміністративний суд прийняв рішення, яким визнав протиправним та скасував висновок від 29.11.2018 №33 про результати моніторингу закупівлі "виконання проектно - вишукувальних робіт по об`єкту "Капітальний ремонт дороги по вул. Гагаріна та вул. Чапаєва в селі Вербуватівка, Юр`ївського району, Дніпропетровського району" у частині встановлення порушень у сфері публічних закупівель, зокрема недотримання вимог статті 4 Закону України "Про публічні закупівлі", а також зобов`язання здійснення заходів щодо усунення виявлених порушень.
4. 01.10.2019 Третій апеляційний адміністративний суд ухвалив постанову, якою апеляційну скаргу відповідача залишив без задоволення, а рішення суду першої інстанції залишив без змін.
5. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції відхилив доводи Департаменту про те, що на закупівлю послуг з виконання проектно-вишукувальних робіт за об`єктом "Капітальний ремонт дороги по вул. Гагаріна та вул. Чапаєва в селі Вербуватівка, Юр`ївського району, Дніпропетровського району" за № UA-2018-10-10-001679-с не поширюється дія Закону України "Про публічні закупівлі", так як вартість предмета закупівлі є меншою за вартість, що встановлена абз. 2 та 3 ч. 1 ст. 2 Закону "Про публічні закупівлі". Суд першої інстанції також визнав хибними доводи позивача про те, що законодавством встановлена лише форма та строки оприлюднення додатку до річного плану (5 днів з дня його затвердження), однак не визначені та не обмежені порядок, черговість чи періодичність оприлюднення вказаного додатку до річного плану, дійшовши висновку про те, що складання додатку до річного плану, із інформацією про заплановане здійснення закупівлі робіт чи послуг не може здійснюватись вже після укладення договору на придбання таких робіт чи послуг.
При цьому, суд перевірив оскаржуваний висновок на відповідність вимогам, встановленим частиною сьомою статті 7-1 Закону України "Про публічні закупівлі" та частиною другої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України, та дійшов висновку, що він не відповідає цим вимогам, тому підлягає скасуванню судом.
6. Суд апеляційної інстанції, переглянувши рішення суду першої інстанції, залишив останнє без змін, при цьому, здійснив аналіз положень пункту 22 статті 1, абз. 1-3 частини першої статті 2, статті 4 Закону України "Про публічні закупівлі", та дійшов висновку про те, що оскільки предметом закупівлі є виконання проектно-вишукувальних робіт на суму 421 297 грн 23 коп., тобто вартість робіт є меншою ніж передбачено абзацом 2 частини 1 статті 2 Закону України "Про публічні закупівлі", у Департаменту не виник обов`язок в його включенні до річного плану закупівель. У позивача виник лише обов`язок оприлюднити звіт про укладений договір, що ним і було зроблено.
Суд апеляційної інстанції визнав, що принципи, визначені статтею 3 Закону України "Про публічні закупівлі", не порушені Департаментом, а також погодився з висновком суду першої інстанції про невідповідність спірного висновку критеріям, встановленим частиною другою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
ІІІ. Короткий зміст вимог касаційної скарги
7. Не погодившись з рішенням суду першої інстанції та постановою суду апеляційної інстанції відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилається на неправильне застосування судом норм матеріального права, просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову Департаменту відмовити повністю.
8. В касаційній скарзі відповідач, здійснюючи аналіз частини сьомої статті 7-1 Закону України "Про публічні закупівлі", частини третьої розділу 3 Порядку заповнення форми висновку про результати моніторингу закупівлі, затвердженого наказом Держаудитслужби від 23.04.2018 № 26, зазначає, що жоден нормативно-правовий акт не передбачає обов`язкового зазначення способу усунення порушення. Відповідач вважає висновок про результати проведення моніторингу від 29.11.2018 № 33 складеним відповідно до вимог законодавства.
IV. Процесуальна історія справи в суді касаційної інстанції
9. 14.11.2019 Верховний Суд ухвалою відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою відповідача, витребував з Дніпропетровського окружного адміністративного суду справу № 160/9513/18.
10. 18.11.2019 справа № 160/9513/18 надійшла до Верховного Суду.
11. 02.12.2019 на адресу Верховного Суду від позивача надійшов відзив на касаційну скаргу Держаудитслужби, в якому позивач спростовує доводи касаційної скарги, просить залишити її без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
12. Згідно з частиною третьою статті 3 Кодексу адміністративного судочинства України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
13. Верховний Суд, переглянувши рішення судів попередніх інстанцій в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, не вбачає підстав для задоволення касаційної скарги.
14. Відповідно до частин першої, другої, третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
Зазначеним вимогам закону рішення судів першої та апеляційної інстанцій відповідають.
15. Касаційна скарга підлягає перегляду в межах доводів та вимог відповідно до частини першої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України.
V. Встановлені судами попередніх інстанцій обставини.
16. В результаті спрацювання автоматичних індикаторів ризиків, на підставі наказу Держаудитслужби від 08.11.2018 № 259 посадовими особами відповідача здійснено моніторинг закупівлі Департаменту житлово-комунального господарства та будівництва Дніпропетровської обласної адміністрації "виконання проектно-вишукувальних робіт по об`єкту "Капітальний ремонт дороги по вул. Гагаріна та вул. Чапаєва в селі Вербуватівка, Юр`ївського району, Дніпропетровського району" (ідентифікатор закупівлі: UA-2018-10-10-001679-с).
04.12.2018 за результатами моніторингу відповідачем складено, підписано та оприлюднено на веб-порталі Уповноваженого органу з питань закупівель висновок від 29.11.2018 №33, згідно з яким за результатами аналізу питання дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на стадії планування закупівлі встановлено недотримання вимог статті 4 Закону України "Про публічні закупівлі".
Згідно інформації про моніторинг UA-M-2018-10-16-001199, проведеного Державною аудиторською службою України з 08.11.2018 по 05.12.2018, позивачем 10.10.2018 оприлюднена інформація про предмет закупівлі: "виконання проектно-вишукувальних робіт по об`єкту "капітальний ремонт дороги по вул. Гагаріна і вул. Чапаєва в с. Вербуватівка Юр`ївського району 421 297 грн 23 коп.". Додаток до річного плану закупівель оприлюднений 20.11.2019 після оприлюднення 10.10.2018 звіту про укладений договір від 10.10.2018, чим не дотримана стаття 4 Закону України "Про публічні закупівлі".
Враховуючи виявлені порушення Держаудитслужба зобов`язала Департамент здійснити заходи щодо усунення виявлених порушень та відповідно до частини 8 статті 7-1 Закону України "Про публічні закупівлі" протягом п`яти робочих днів з дня оприлюднення висновку оприлюднити через електронну систему закупівель інформацію та/або документи, що свідчать про усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, викладених у висновку, або аргументовані заперечення до висновку, або інформацію про причини неможливості усунення виявлених порушень.
У відповідях на запити 18/2016 та 44/2017, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України надало роз`яснення: в разі, якщо замовником не планується здійснення закупівель, очікувана вартість яких дорівнює або перевищує межі, зазначені в абзацах 2 і 3 частини 1 статті 2 Закону України "Про публічні закупівлі", відсутній обов`язок замовника утворювати тендерний комітет, складати річний план та додаток до нього (а.с. 30,31).
VI. Джерела права
17. Частина друга статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України
У справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією та законами України; з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); безсторонньо (неупереджено); добросовісно; розсудливо; з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; своєчасно, тобто протягом розумного строку.
18. Частини перша та друга статті 77 Кодексу адміністративного судочинства України
Кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.
19. Стаття 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" від 26 січня 1993 року № 2939-XII (далі - Закон № 2939-XII)
Контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.