ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
05 листопада 2019 року
м. Київ
Справа № 9901/864/18
Провадження № 11-528заі19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
головуючого Князєва В. С.,
судді-доповідача Гриціва М. І.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Кібенко О. Р., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.,
за участю:
секретаря судового засідання Біляр Л. В.,
позивача ОСОБА_1,
представника відповідача - Петренко Ю. В.,
розглянула у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції в порядку спрощеного провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 квітня 2019 року (судді Данилевич Н. А., Бевзенко В. М., Желтобрюх І. Л., Смокович М. І., Стрелець Т. Г.) за позовом ОСОБА_1 до Вищої кваліфікаційної комісії суддів України (далі - ВККС, Комісія), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, ОСОБА_2, про визнання незаконним і скасування рішення та
ВСТАНОВИЛА:
1. У листопаді 2018 року ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду із позовом, в якому з урахуванням уточнень просив визнати протиправними та нечинними положення пункту 14 розділу V Порядку проведення іспиту та методики встановлення його результатів у процедурі кваліфікаційного оцінювання, затвердженого рішенням Комісії від 04 листопада 2016 року № 144/зп-16 у редакції рішення від 02 жовтня 2018 року (далі - Порядок № 144/зп-16).
2. Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду рішенням від 18 квітня 2019 року відмовив у задоволенні позовних вимог.
Суд першої інстанції виходив з того, що загальна мета, процедура та правові наслідки кваліфікаційного оцінювання суддів чітко визначені та врегульовані Конституцією України, Законом України від 02 червня 2016 року № 1402-VIII "Про судоустрій і статус суддів" (далі - Закон № 1402-VIII). Пункт 14 розділу V Порядку № 144/зп-16 містить конкретні характеристики понять мінімально допустимого балу, рейтингу результатів іспиту, чітко визначає критерії допуску учасників кваліфікаційного оцінювання до наступних етапів його проведення. Положення цього пункту є зрозумілими, точними і передбачуваними та узгоджуються з положеннями Закону № 1402-VIII.
Колегія суддів під час вирішення спору не встановила ознак чи проявів протиправності в діяльності ВККС із формування, створення, утвердження та запровадження нормореалізуючих правил пункту 14 розділу V Порядку № 144/зп-16, які могли би бути підставою для визнання його нечинним.
3. ОСОБА_1 не погодився із рішенням Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 квітня 2019 року і подав апеляційну скаргу, в якій просить скасувати його й ухвалити нове судове рішення - про задоволення позовних вимог.
Підставами для скасування оскарженого судового рішення скаржник називає неправильне застосування норм матеріального і процесуального права.
Зокрема, як можна зрозуміти зі змісту апеляційної скарги, ОСОБА_1 вважає, що Комісія встановила правила проведення іспиту, відповідно до яких кандидат на посаду судді Верховного Суду визначався не за встановленими профільним судоустрійним законом критеріями компетентності, професійної етики і доброчесності та їх показниками, через які актуалізується думка (висновок) про спроможність кандидата бути суддею Верховного Суду і формується рейтинг, а на підставі етапів проведення процедур призначення. Додає, що ВККС застосовує до іспиту як одного із засобів встановлення показників відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання одиниці вимірювання - бали, хоча ці одиниці призначені для вимірювання інших показників.
Комісія протиправно запровадила в пункті 14 Порядку № 144/зп-16 поняття "рейтинг" до такого етапу оцінювання як "Іспит", оскільки це поняття має використовуватися для визначення показника конкретного кандидата на посаду судді за результатами проходження всіх етапів (засобів) оцінювання, а не за один з них чи стадію одного з них. Припускає, що таким чином Комісія перебрала на себе повноваження вносити зміни до закону.
З погляду скаржника, нормативні положення частини десятої статті 85 Закону № 1402-VIII про право Комісії ухвалювати рішення щодо недопускну кандидата до наступного етапу оцінювання, коли за результатами попереднього етапу названої процедури були підстави для такого недопуску, стосуються матеріальних, об`єктивних та не зумовлених результатами оцінювання причин, як-от у разі неявки кандидата на один з етапів оцінювання, внаслідок чого у кандидата буде відсутній один або кілька з показників (залежно від черговості етапів оцінювання), що унеможливить встановлення того чи іншого критерію, порушення інших умов проведення оцінювання, яке може мати такі ж наслідки.
ОСОБА_1 вважає також, що положення пункту 14 Порядку № 144/зп-16 дискримінаційні, оскільки дозволяють суддям чи кандидатам на посаду судді, які мають нижчі показники анонімного письмового тестування, ніж позивач чи, приміром, кандидат на посаду судді під № 71, бути допущеними до наступного етапу кваліфікаційного оцінювання. Ознаки дискримінаційності скаржник ілюструє через порівняння показників результатів оцінювання кандидатів на посаду судді Верховного Суду під час першого відбору до цієї інституції і другого відбору, в якому брав участь позивач.
Порушується у скарзі й питання про те, що запровадженням пункту 14 Порядку № 144/зп-16 Комісія обмежила можливість реалізації права судді на підвищення по службі, вплинула на незмінюваність статусу судді та неправильно визнала, що добровільність участі у процедурі відбору не позбавляє його учасника наданих Законом № 1402-VIII та Конвенцією про захист прав людини та основоположних свобод. Доводить, що Комісія своїми діями звузила законодавчі положення про право судді на участь у конкурсах із проходженням процедури оцінювання і встановленням результатів за усіма п`ятьма критеріями оцінювання, а не лише за одним, двома чи іншою кількістю, але не за всіма критеріями.
Незаконність судового рішення вбачає в тому, що суд:
- не встановив, яким чином, за якими правилами ВККС виставляли кандидатам на посаду бали за іспит;
- помилково визнав, що оскаржені положення Порядку № 144/зп-16 не стосуються прав інших учасників кваліфікаційного оцінювання на зайняття вакантних посад суддів Верховного Суду, оскільки предметом позову є відповідність закону нормативно-правового акту, який стосується невизначеного кола осіб, та
- не надав значення тому, що в жодній із редакцій Закон № 1402-VIII не надає ВККС права не допускати учасників спеціальної процедури до участі у конкурсі лише за результатами одного чи двох з чотирьох обов`язкових показників критерію "професійна компетентність", який, своєю чергою, є одним з п`яти обов`язкових критеріїв, що підлягають встановленню під час оцінювання, або, що Комісія має повноваження після встановлення балів за один із чотирьох показників критерію "професійна компетентність" припинити спеціальну процедуру призначення на третьому етапі кваліфікаційного оцінювання, не допустити учасників до п`ятого етапу спеціальної процедури лише на підставі отримання за результатами анонімного тестування або анонімного тестування та практичного завдання разом кількості балів, меншої за значенням, встановленим Комісією.
Мовиться в скарзі й про те, що суд першої інстанції фактично локалізував дослідження предмета спору до меж встановлення правомірності оскарженого акта, залишивши поза ними (межами) правомірність його застосування; допустив описку і замість слова "повну" у конкретному фрагменті речення про свободу дій Комісії написав слово "певну"; що склад Комісії не відповідає вимозі "суд, встановлений законом", а звідси - оскаржуваний пункт не може вважатися правомірним.
4. ВККС у відзиві на апеляційну скаргу просить залишити її без задоволення, а оскаржене рішення Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 18 квітня 2019 року - без змін. Відповідач наводить аргументи незгоди з мотивами апеляційної скарги та вважає, що суд першої інстанції надав мотивовану оцінку кожному аргументу, наведеному учасниками справи, та дійшов правильного висновку про відсутність підстав для задоволення позову ОСОБА_1 .
Зокрема, Комісія вказує, що внесені до Порядку № 144/зп-16 зміни, які оспорює позивач, спрямовані на вдосконалення процедури кваліфікаційного оцінювання, на чітке та однозначне розуміння процедури проведення іспиту, а також на забезпечення відкритості хоч би першого етапу оцінювання. Рішення Комісії про внесення змін до пункту 14 цього Порядку було прийнято на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені законом.
5. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 04 червня 2019 року відкрила апеляційне провадження у цій справі, а ухвалою від 26 червня 2019 року - призначила її до розгляду.
У судовому засіданні позивач підтримав доводи апеляційної скарги, послався на наведені в ній аргументи й просив її задовольнити.
Представник відповідача просив апеляційну скаргу залишити без задоволення з мотивів, зазначених у відзиві на цю скаргу.
6. Велика Палата Верховного Суду заслухала пояснення сторін, дослідила матеріали справи, зважила на письмові звернення до суду, що стосуються суті спору, і дійшла висновку про таке.
Вирішуючи спір, суд повинен надати об`єктивну оцінку наявності порушеного права чи інтересу на момент звернення до суду, а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
Згідно з частиною другою статті 19 Конституції України органи державної влади й органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України.
За частиною другою статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Відповідно до статті 125 Основного Закону адміністративні суди діють з метою захисту прав, свобод та інтересів особи у сфері публічно-правових відносин.
Конституційний Суд України в Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011 зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
Стосовно "порушеного права", за захистом якого особа може звертатися до суду, то за змістом Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 це поняття, яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття "охоронюваний законом інтерес". Щодо останнього, то в тому ж Рішенні Конституційного Суду України зазначено, що поняття "охоронюваний законом інтерес" означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Отже, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у звичайних законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивачка, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Як згадано вище, предметом спору у цій справі є протиправність правил пункту 14 розділу V Порядку № 144/зп-16, якими, на думку позивача, обмежено його право кандидувати і бути обраним на посаду судді Верховного Суду в рамках процедури кваліфікаційного оцінювання за встановленими профільним судоустрійним законом критеріями компетентності, професійної етики і доброчесності.
Велика Палата Верховного Суду зауважує, що за частиною першою статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.
За частинами першою - третьою статті 264 цього Кодексу особа має право оскаржити нормативно-правові акти органів виконавчої влади, <…> та інших суб`єктів владних повноважень. Правила цієї статті поширюються на розгляд адміністративних справ щодо <…> законності та відповідності правовим актам вищої юридичної сили нормативно-правових актів міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, <…>, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, інших суб`єктів владних повноважень. Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт. Нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
За частиною дев`ятою статті 79 Закону № 1402-VIІI Комісія проводить конкурс на зайняття вакантних посад суддів апеляційного суду чи суддів Верховного Суду на основі рейтингу учасників за результатами кваліфікаційного оцінювання.
Згідно з частиною дванадцятою цієї статті конкурс на зайняття вакантної посади судді полягає у визначенні учасника конкурсу, який має вищу позицію за рейтингом.
Відповідно до частин першої, п`ятої статті 81 Закону № 1402-VIII спеціальною процедурою призначення на посаду судді апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду або Верховного Суду для цілей цього Закону вважається процедура призначення на посаду судді відповідного суду осіб, які відповідають одній із вимог, визначених частиною першою статті 28, частиною першою чи другою статті 33, частиною першою статті 38 цього Закону відповідно. ВККС: 1) на підставі поданих документів встановлює відповідність особи вимогам до кандидата на посаду судді апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду або Верховного Суду та формує його досьє; 2) проводить кваліфікаційне оцінювання кандидата на посаду судді апеляційного, вищого спеціалізованого суду або Верховного Суду; 3) проводить спеціальну перевірку щодо кандидатів на посаду судді, які допущені до етапу дослідження досьє та проведення співбесіди кваліфікаційного оцінювання. <…>; 4) за результатами кваліфікаційного оцінювання кандидата на посаду судді апеляційного суду, вищого спеціалізованого суду або Верховного Суду ухвалює рішення про підтвердження або непідтвердження здатності такого кандидата здійснювати правосуддя у відповідному суді та визначає його рейтинг для участі у конкурсі.
У частинах першій, другій, п`ятій статті 83 цього Закону передбачено, що кваліфікаційне оцінювання проводиться ВККС з метою визначення здатності судді (кандидата на посаду судді) здійснювати правосуддя у відповідному суді за визначеними законом критеріями. Критеріями кваліфікаційного оцінювання є: 1) компетентність (професійна, особиста, соціальна тощо); 2) професійна етика; 3) доброчесність. Порядок та методологія кваліфікаційного оцінювання, показники відповідності критеріям кваліфікаційного оцінювання та засоби їх встановлення затверджуються Вищою кваліфікаційною комісією суддів України.
Згідно з частиною першою статті 85 Закону № 1402-VIII етапами кваліфікаційного оцінювання: є 1) складення іспиту; 2) дослідження досьє та проведення співбесіди. Рішення про черговість етапів проведення кваліфікаційного оцінювання ухвалює ВККС.
Відповідно до частини другої цієї статті іспит є основним засобом встановлення відповідності судді (кандидата на посаду судді) критерію професійної компетентності та проводиться шляхом складення анонімного письмового тестування та виконання практичного завдання з метою виявлення рівня знань, практичних навичок та умінь у застосуванні закону, здатності здійснювати правосуддя у відповідному суді та з відповідною спеціалізацією. Порядок проведення іспиту та методика встановлення його результатів затверджуються ВККС. Тестові та практичні завдання іспиту складаються з урахуванням принципів інстанційності та спеціалізації. Комісія у пленарному складі може переглядати рішення, прийняті палатою чи колегією, щодо результатів виконаного учасником іспиту практичного завдання. ВККС зобов`язана забезпечити прозорість іспиту. На кожному етапі та під час оцінювання результатів можуть бути присутніми будь-які заінтересовані особи.
Згідно з частиною десятою цієї статті за результатами одного етапу кваліфікаційного оцінювання судді Комісія ухвалює рішення щодо допуску судді до іншого етапу кваліфікаційного оцінювання.
7. Структуру норми права утворюють щонайменше два її елементи, якими є її зміст та зовнішня форма чи, інакше кажучи, текстуальна форма вираження змісту норми права. До елементів структури норми права треба відносити й мету норми права.
Для здатності бути джерелом права та реалізації норми права, набрання чинності нормою значення мають дата та порядок її прийняття, а також оприлюднення норми права.
Під змістом норми права розуміється державне (владне) веління (схвалення) у вигляді правила поведінки, яке може встановлювати суб`єктивні права, законні інтереси, пільги, процедури тощо, юридичні обов`язки, заборони, обмеження тощо, а також порядок їх реалізації. Формою норми права виступає її текст, виражений мовними засобами. Метою норми права можуть бути певні цінності (духовні, матеріальні), які можуть бути досягнуті внаслідок реалізації змісту норми права.