ПОСТАНОВА
Іменем України
05 грудня 2019 року
м. Київ
справа № 428/8276/16-а
адміністративне провадження № К/9901/23966/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Яковенка М.М.,
суддів: Дашутіна І.В., Шишова О.О.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на постанову Сєвєродонецького міського суду Луганської області від 09 листопада 2016 року (суддя - Юзефович І.О.) та постанову Донецького апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року (головуючий суддя - Блохін А.А., судді: Гаврищук Т.Г., Сухарька М.Г.) у справі № 428/8276/16-а за позовом ОСОБА_1 до Сєвєродонецької міської ради Луганської області, міського голови м. Сєвєродонецька Луганської області Казакова Валентина Васильовича про визнання протиправним і скасування пункту рішення Сєвєродонецької міської ради Луганської області, визнання протиправним і скасування розпорядження міського голови м. Сєвєродонецька Луганської області, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час прогулу,
УСТАНОВИВ:
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ.
1. Короткий зміст позовних вимог.
ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Сєвєродонецького міського суду Луганської області з позовом до Сєвєродонецької міської ради Луганської області, міського голови м. Сєвєродонецька Луганської області Казакова Валентина Васильовича (далі - відповідач), про визнання протиправним і скасування пункту рішення Сєвєродонецької міської ради Луганської області, визнання протиправним і скасування розпорядження міського голови міста Сєвєродонецька Луганської області, поновлення на посаді та стягнення середнього заробітку за час прогулу, мотивуючи вимоги тим, що рішенням одинадцятої сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання 28 квітня 2016 року було прийнято Рішення № 400 "Про затвердження структури та чисельності виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради", відповідно до п. 8 якого планувалась реорганізація з 07 липня 2016 року департаменту з юридичних питань та контролю шляхом виключення зі структури виконавчих органів міської ради департамент з юридичних питань і контролю та скорочення посади директора департаменту з юридичних питань та контролю міської ради. Оскаржуване рішення Сєвєродонецької міської ради було прийняте не у межах повноважень та не у спосіб, що передбачений Конституцією та Законами України, а виконуючий обов`язки міського голови секретар міської ради ОСОБА_2 не мав повноважень скликати, відкривати, проводити сесію міської ради та вносити на її розгляд пропозиції щодо структури виконавчих органів міської ради, апарату ради та її виконавчого комітету, їх штатів. 06 травня 2016 року ОСОБА_1 було попереджено про наступне звільнення. Проте, у період з 06 травня 2016 року по 06 липня 2016 року позивачу не було запропоновано вакантні посади, що є грубим порушенням чинного законодавства України. На виконання зазначеного рішення міської ради 02 липня 2016 року було видано розпорядження міського голови м. Сєвєродонецька Казакова В.В. № 219-К, яким ОСОБА_1 звільнено з займаної посади у зв`язку з її скороченням на підставі п. 1 ст. 40 КЗпП України. Вищенаведене розпорядження № 219-К є протиправним та підлягає скасуванню.
2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій.
Постановою Сєвєродонецького міського суду Луганської області від 09 листопада 2016 року адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано розпорядження Сєвєродонецького міського голови № 219-К від 02 липня 2016 року в частині звільнення ОСОБА_1 ;
Поновлено ОСОБА_1 на роботі на посаді директора департаменту з юридичних питань та контролю Сєвєродонецької міської ради Луганської області;
Стягнуто з Сєвєродонецької міської ради Луганської області на користь ОСОБА_1 , середній заробіток за весь час вимушеного прогулу, за період з 07 липня 2016 року по 09 листопада 2016 року в розмірі 13256,16 грн. з відрахуванням обов`язкових платежів.
У задоволенні решти позовних вимог відмовлено.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що звільнення ОСОБА_1 відбулось в останній день двомісячного строку, встановленого п. 3 ст. 32 КЗпП України, хоча у відповідності до вимог чинного законодавства України таке звільнення може мати місце після закінчення двомісячного строку попередження про вивільнення працівника, тобто з 07 липня 2016 року. Крім того, суд першої інстанції зазначив, що всупереч вимогам законодавства України, Сєвєродонецькою міською радою Луганської області протягом двомісячного строку (06 травня 2016 року - 06 липня 2016 року) не було запропоновано ОСОБА_1 вакантні посади. Пропонування вакантних посад за конкурсом працівнику у зв`язку із скороченням його посади суперечить вимогам чинного законодавства України. При цьому, суд зауважив, що письмової заяви про відмову від переведення на іншу посаду у зв`язку із скороченням штату працівників позивач ОСОБА_1 не надавав.
Постановою Донецького апеляційного адміністративного суду від 21 грудня 2016 року постанову Сєвєродонецького міського суду Луганської області від 09 листопада 2016 року скасовано та прийнято нову, якою в задоволені позовних вимог відмовлено.
Приймаючи вказане рішення, суд апеляційної інстанції виходив з того, що підставою для поновлення на роботі може бути лише недотримання строку попередження працівника про звільнення, якщо роботодавець дотримав усі інші правила звільнення працівника, передбачені трудовим законодавством. Тому висновок суду першої інстанції не ґрунтується на змісті норм матеріального права. Сєвєродонецькою міською радою було вжито всіх передбачених Законом заходів щодо пропозицій позивачу іншої роботи на тому самому підприємстві, установі, організації, а отже висновок суду в цій частині є незаконним та необґрунтованим. Також, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що визнання рішення органу місцевого самоврядування нечинним не може автоматично тягнути за собою відміну рішень цього органу, які були прийняті у період чинності рішення, яке в подальшому було визнано нечинним, що в свою чергу є "гарантією стабільності суспільних відносин".
3. Короткий зміст вимог касаційної скарги, відзиву (заперечень) та рух справи.
Не погоджуючись з рішенням суду апеляційної інстанцій, 13 січня 2017 року ОСОБА_1 звернувся до Вищого адміністративного суду України з касаційною скаргою, в якій посилаючись на порушення судом першої та апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, вважає їх незаконними та необґрунтованими, а тому просить рішення суду першої інстанції в частині стягнення середнього заробітку змінити, а постанову апеляційної інстанції скасувати.
Зокрема, скаржник вказує про те, що йому не були запропоновані вакантні посади, а було запропоновано прийняти участь у конкурсах на вакантні посади. Скаржник ні усно, ні письмово не відмовлявся від запропонованих йому посад. На підставі розпорядження Северодонецького міського голови від 29 листопада 2016 року № 389-к його було поновлено на роботі, тому розрахунок середнього заробітку за час вимушеного прогулу слід розраховувати за період з 07 липня 2016 року по 29 листопада 2016 року. Клопотання про розгляд справи за участі скаржника не заявлено.
17 січня 2017 року ухвалою Вищого адміністративного суду України відкрите касаційне провадження, витребувана справа, встановлений строк для подання заперечень.
17 лютого 2017 року відповідачем надані письмові заперечення на касаційну скаргу в яких вказано на безпідставність та необґрунтованість доводів скаржника. Відповідач просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення - без змін.
Вищим адміністративним судом України справа до розгляду не призначалася.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд та набрав чинності Закон України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року.
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 Розділу VII "Перехідні положення" Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в редакції Закону України "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII, який набрав чинності 15 грудня 2017 року, касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
Касаційну скаргу передано для розгляду до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду та визначений склад колегії суддів: Шарапа В. М.- головуючий суддя, судді - Бевзенко В. М., Данилевич Н. А.).
На підставі розпорядження заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 31 травня 2019 року № 549/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл цієї справи, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В. М., що унеможливлює його участь у розгляді касаційної скарги.
Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 31 травня 2019 року, визначено склад колегії суддів: Яковенко М. М. - головуючий суддя, Дашутін І. В., Шишов О. О.
Ухвалою Верховного Суду від 03 грудня 2019 року справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
ІІ. ФАКТИЧНІ ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Як установлено судами попередніх інстанцій та підтверджується доказами наявними в матеріалах справи, відповідно до копії трудової книжки серії НОМЕР_1 на ім`я ОСОБА_1, ІНФОРМАЦІЯ_1 ОСОБА_1 переведено на посаду директора департаменту з юридичних питань та контролю міської ради на підставі розпорядження міського голови № 64-К від 04 травня 2011 року.
ОСОБА_1 працював у Сєвєродонецькій міській раді на посаді директора департаменту з юридичних питань та контролю міської ради з 04 липня 2011 року. Середньомісячна заробітна плата станом на 01 липня 2016 року складала 8084,04грн., сума середньоденної заробітної плати складала 425,48 грн.
Відповідно до копії Розпорядження міського голови Сєвєродонецької міської ради № 126 від 18 квітня 2016 року, секретарем ради ОСОБА_2 скликано одинадцяту (чергову) сесію міської ради сьомого скликання.
Відповідно до копії рішення одинадцятої сесії Сєвєродонецької міської ради сьомого скликання № 400 від 28 квітня 2016 року "Про затвердження структури та чисельності виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради" згідно п.8 вирішено реорганізувати з 07 липня 2016 року департамент з юридичних питань та контролю міської ради, виключивши зі структури виконавчих органів міської ради департамент з юридичних питань та контролю та скоротивши посаду директора департаменту з юридичних питань та контролю міської ради; відділу з юридичних питань та правових питань департаменту з юридичних питань та контролю міської ради перейменувати у відділ з юридичних питань міської ради та ввести його до структури виконавчих органів міської ради.
Відповідно до копії попередження про наступне звільнення від 06 травня 2016 року, перший заступник міського голови, голова комісії Коростельов А. В. повідомив ОСОБА_1 - директора департаменту з юридичних питань та контролю міської ради про майбутнє звільнення 06 липня 2016 року за п. 1 ст. 40 КЗпП України та запропоновано вакантні посади станом на 06 травня 2016 року за списком у додатку.
Відповідно до копії протоколу № 3 засідання комісії з питань проведення реорганізації у виконавчих органах міської ради від 01 липня 2016 року, ОСОБА_1 - директор департаменту з юридичних питань та контролю міської ради, ознайомився із інформацією і відмовився від запропонованої йому пропозиції.
Відповідно до копії списку вакансій станом на 01 липня 2016 року у виконавчих органах Сєвєродонецької міської ради за конкурсом вакантні посади заступника начальника юридичного відділу та начальника юридичного відділу.
Відповідно до копії розпорядження міського голови м. Сєвєродонецька № 219-К від 02 липня 2016 року ОСОБА_1, директора департаменту з юридичних питань та контролю міської ради, звільнено з роботи 06 липня 2016 року у зв`язку із скороченням штату працівників виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради за п. 1 ст. 40 КЗпП України з виплатою вихідної допомоги у розмірі середньої місячної заробітної плати і грошової компенсації за невикористані дні щорічної основної відпустки. Відповідно до копії довідки Сєвєродонецької міської ради № 3138 від 06 липня 2016 року.
06 липня 2016 року ОСОБА_1 звільнено з роботи у зв`язку із скороченням штату працівників виконавчих органів Сєвєродонецької міської ради - з посади директора департаменту з юридичних питань та контролю міської ради за п. 1 ст. 40 КЗпП України на підставі розпорядження від 02 липня 2016 року № 219-К.
Не погоджуючись з вищенаведеними обставинами, позивач звернувся до суду з відповідним позовом.
ІІІ. ДЖЕРЕЛА ПРАВОВОГО РЕГУЛЮВАННЯ (в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин)
Частина 2 статті 19 Конституції України: органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
5. Закон України від 16 грудня 1993 року № 3723-XII "Про державну службу", в редакції чинній станом на час спірних правовідносин (далі - Закон № 3723-XII).
Відповідно до ст.1 Закону № 3723-XII державна служба в Україні - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів.
Згідно зі статтями 9 і 30 Закону № 3723-XII правовий статус окремих категорій державних службовців регулюється Конституцією України, спеціальними законами та Кодексом законів про працю України від 10 грудня 1971 року № 322-VIII (далі - КЗпП України).
Так, згідно ч. 1 ст. 30 Закону № 3723-XII, державна служба припиняється, передусім, із загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України (далі - КЗпП України), а також з підстав, визначених цією статтею. Таким чином, при звільненні особи з публічної служби за загальними підставами, передбаченими КЗпП України, на цю особу поширюються гарантії, передбачені КЗпП України, якщо інше прямо не передбачено
6. Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування відповідно до Конституції України визначає Закон України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР).
Відповідно до ч .2 ст. 42 Закон № 280/97-ВР у разі звільнення з посади сільського, селищного, міського голови у зв`язку з достроковим припиненням його повноважень або його смерті, а також у разі неможливості здійснення ним своїх повноважень повноваження сільського, селищного, міського голови здійснює секретар відповідної сільської, селищної, міської ради. Секретар сільської, селищної, міської ради тимчасово здійснює зазначені повноваження з моменту дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови і до моменту початку повноважень сільського, селищного, міського голови, обраного на позачергових виборах відповідно до закону, або до дня відкриття першої сесії відповідної сільської, селищної, міської ради, обраної на чергових місцевих виборах, крім випадків дострокового припинення повноважень сільського, селищного, міського голови відповідно до Закону України "Про військово-цивільні адміністрації".
Згідно п.п. 8, 20, ч. 4 ст. 42 Закону № 280/97-ВР сільський, селищний, міський голова: 8) скликає сесії ради, вносить пропозиції та формує порядок денний сесій ради і головує на пленарних засіданнях ради; 20) видає розпорядження у межах своїх повноважень.
7. Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування" від 07 червня 2011 року № 2493-III регулює правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, визначає загальні засади діяльності посадових осіб місцевого самоврядування, їх правовий статус, порядок та правові гарантії перебування на службі в органах місцевого самоврядування" (далі - Закон № 2493-III).
Відповідно до ст. 1 Закону № 2493-III - служба в органах місцевого самоврядування - це професійна, на постійній основі діяльність громадян України, які займають посади в органах місцевого самоврядування, що спрямована на реалізацію територіальною громадою свого права на місцеве самоврядування та окремих повноважень органів виконавчої влади, наданих законом.
Статтею 2 Закону № 2493-III визначено, що посадовою особою місцевого самоврядування є особа, яка працює в органах місцевого самоврядування, має відповідні посадові повноваження щодо здійснення організаційно-розпорядчих та консультативно-дорадчих функцій і отримує заробітну плату за рахунок місцевого бюджету.
Підстави припинення служби в органах місцевого самоврядування окреслені статтею 20 Закону № 2493-III, яка унормовує: "Крім загальних підстав, передбачених Кодексом законів про працю України, служба в органах місцевого самоврядування припиняється на підставі і в порядку, визначених Законом України "Про місцеве самоврядування в Україні", цим та іншими законами України, а також у разі: порушення посадовою особою місцевого самоврядування Присяги, передбаченої статтею 11 цього Закону; порушення умов реалізації права на службу в органах місцевого самоврядування (стаття 5 цього Закону); виявлення або виникнення обставин, що перешкоджають перебуванню на службі, чи недотримання вимог, пов`язаних із проходженням служби в органах місцевого самоврядування (стаття 12 цього Закону); досягнення посадовою особою місцевого самоврядування граничного віку перебування на службі в органах місцевого самоврядування (стаття 18 цього Закону).