ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
26 листопада 2019 року
м. Київ
справа № 752/3211/15-ц
провадження № 61-36134св18
Верховний Суд у складі колегії суддів Другої судової палати Касаційного цивільного суду: Карпенко С. О. (судді-доповідача), Стрільчука В. А., Тітова М. Ю.,
учасники справи:
позивач - заступник прокурора міста Києва,
відповідачі: Київська міська рада, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5 , ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9,
третя особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, - ОСОБА_10,
провівши у порядку письмового провадження попередній розгляд справи за касаційною скаргою заступника прокурора міста Києва на рішення Голосіївського районного суду м. Києва від 22 січня 2018 року, ухвалене у складі судді Мирошниченко О. В., та постанову Апеляційного суду міста Києва від 12 квітня 2018 року, прийняту колегією у складі суддів: Чобіток А. О., Немировської О. В., Соколової В. В.,
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог
У лютому 2015 року заступник прокурора міста Києва звернувся з позовами до Київської міської ради, ОСОБА_1, ОСОБА_2, ОСОБА_3, ОСОБА_4, ОСОБА_5, ОСОБА_6, ОСОБА_7, ОСОБА_8, ОСОБА_9, третя особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору - ОСОБА_10, про визнання недійсними рішень Київської міської ради, державних актів на право власності на земельні ділянки, договорів купівлі-продажу земельних ділянок та відновлення становища, що існувало до порушення. Вказані позови ухвалою Голосіївського районного суду м. Києва від 18 червня 2015 об`єднанні в одне провадження.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що за наслідками проведеної перевірки дотримання вимог земельного законодавства прокуратура міста Києва виявила незаконне відведення у власність фізичним особам земельних ділянок рекреаційного призначення, розташованих у зеленій зоні - на території Комунального підприємства "Лісопаркове господарство "Конча-Заспа" (далі - КП "ЛПГ "Конча-Заспа"), яка входить до території Регіонального ландшафтного парку "Голосіївський" (далі - РЛП "Голосіївський").
Вказує, що Київська міська рада незаконно змінила цільове призначення спірних земельних ділянок і передала їх у приватну власність для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд, тобто для потреб, не пов`язаних із їх рекреаційним використанням.
Проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у порушення вимог Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища" погоджені Управлінням охорони навколишнього природного середовища виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), а не структурним підрозділом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України, яке уповноважене на надання відповідного висновку. Перед початком виготовлення землевпорядної документації спірні земельні ділянки підлягали вилученню зі складу земель РЛП "Голосіївський" та лісового фонду із погодженням такого вилучення з Управлінням екології та природних ресурсів в м. Києві, проте ці умови виконані не були.
Крім того, перед передачею земельних ділянок у приватну власність підлягало вирішенню питання щодо припинення права користування ними у КП "ЛПГ "Конча-Заспа", що не було вчинено.
Оскільки земельні ділянки передані у власність відповідачам неправомірно і виготовлені у подальшому правовстановлюючі документи на них є недійсними, заступник прокурора міста Києва просив:
- визнати недійсними пункти 1-10 рішення Київської міської ради від 23 жовтня 2003 року №131-8/1004 "Про передачу громадянам у приватну власність земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд", якими передано у приватну власність ОСОБА_6, ОСОБА_5, ОСОБА_11, ОСОБА_12 , ОСОБА_4, ОСОБА_8, ОСОБА_2, ОСОБА_7, ОСОБА_3 і ОСОБА_1 земельні ділянки по АДРЕСА_1 ;
- визнати недійсними видані зазначеним особам державні акти на право власності на земельні ділянки та інші правовстановлюючі документи на них;
- визнати недійсними договори купівлі-продажу, за якими ОСОБА_12, ОСОБА_4, ОСОБА_11, ОСОБА_8, ОСОБА_2, ОСОБА_7, ОСОБА_3 і ОСОБА_1 відчужили набуті земельні ділянки ОСОБА_9, а також видані останній державні акти на право власності на земельні ділянки;
- відновити становище, що існувало до порушення, шляхом визнання права власності на спірні земельні ділянки за територіальною громадою міста Києва в особі Київської міської ради.
В обґрунтування своїх повноважень на звернення із цим позовом, заступник прокурора міста Києва послався на те, що після прийняття 23 лютого 2012 року Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України з питань здійснення державного контролю за використанням та охороною земель" центральний орган виконавчої влади у сфері земельних відносин - Державне агентство земельних ресурсів України - позбавлено функцій контролю за використанням і охороною земель, а створена для реалізації цих завдань Державна інспекція сільського господарства України не наділена повноваженнями звертатися до суду із позовами.
Короткий зміст судових рішень судів першої і апеляційної інстанцій та мотиви їх прийняття
Рішенням Голосіївського районного суду м. Києва від 22 січня 2018 року у задоволенні позову відмовлено.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з недоведеності порушення вимог законодавства при передачі у власність ОСОБА_6, ОСОБА_5, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_4, ОСОБА_8, ОСОБА_2, ОСОБА_7 , ОСОБА_3 і ОСОБА_1 спірних земельних ділянок. Оскільки процедура створення РЛП "Голосіївський" не завершена, парк не набув статусу юридичної особи і його територія не визначена, суд дійшов висновку про помилковість доводів заступника прокурора міста Києва щодо віднесення цих земельних ділянок до рекреаційних земель і неправомірну зміну їх цільового призначення.
Постановою Апеляційного суду міста Києва від 12 квітня 2018 року апеляційну скаргу заступника прокурора міста Києва залишено без задоволення, а рішення Голосіївського районного суду м. Києва від 22 січня 2018 року - без змін.
Відхиляючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції погодився із висновками суду першої інстанції про відсутність порушень законодавства при передачі у приватну власність спірних земельних ділянок, оскільки вважав, що до таких висновків суд першої інстанції дійшов на підставі всебічного і повного з`ясування обставин справи.
Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнені доводи особи, яка її подала
У червні 2018 року заступник прокурора міста Києвазвернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просив рішення Голосіївського районного суду м. Києва від 22 січня 2018 року та постанову Апеляційного суду міста Києва від 12 квітня 2018 року скасувати і ухвалити нове рішення про задоволення позову.
Касаційна скарга мотивована тим, що судові рішення судів першої і апеляційної інстанцій ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права і порушенням процесуального права.
Заявник зазначає, що суди неправильно застосували до спірних правовідносин статті 9, 20, 51, 52, 56, 116, 118 ЗК України, статті 7, 53, 55 Закону України "Про природно-заповідний фонд України", статтю 50 Закону України "Про охорону земель", статтю 3 Закону України "Про планування та забудову територій" і пункт 10.4 ДБН 360-92**.
Вважає помилковим висновок судів про незавершення процедури створення РЛП "Голосіївський", так як цей парк створений рішенням Київської міської ради від 20 лютого 1995 року № 45, у додатках № 1 та № 2 до якого вказаний перелік земельних ділянок, що входять до його території. У подальшому розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 25 грудня 1995 року № 352 організовано на території КП "ЛПГ "Конча-Заспа" РЛП "Голосіївський", доручено вирішити питання погодження місця його розташування і передано додатково у користування землі з вилученням їх у поточних землекористувачів та без такого, а у 1999 році розроблено проект організації території РЛП "Голосіївський", на що суди уваги не звернули.
На думку заявника, у справі достатня кількість доказів на підтвердження входження спірних земельних ділянок до території РЛП "Голосіївський", тому висновок судів першої і апеляційної інстанцій про відсутність потреби вирішувати питання про їх вилучення з користування РЛП "Голосіївський" при передачі у приватну власність є помилковим.
Вказує, що згідно з генеральним планом міста Києва спірна територія частково відноситься до зелених насаджень та лісопарків, частково - до лугів та лугопарків, а також до території вулиць та доріг.
Посилається на те, що детальний план території земельних ділянок не розроблений та не затверджений, тому їх передача у власність не допускається згідно зі статтею 39 ЗК України, статями 17, 19 Закону України "Про основи містобудування" та статтею 13 Закону України "Про планування та забудову територій".
Також вважає, що передача спірних земельних ділянок у приватну власність суперечить інтересам територіальної громади щодо збереження зелених масивів у межах міста з метою регулювання ступеню забрудненості повітря, стабільності кліматичних характеристик території та забезпечення комфортності проживання.
Ухвалою Верховного Суду від 22 червня 2018 року відкрито касаційне провадження у справі.
Позиція інших учасників справи
У серпні 2018 року ОСОБА_9 подала відзив на касаційну скаргу, у якому послалася на безпідставність її доводів. Зазначила, що судами попередніх інстанцій достовірно встановлено непроведення державної реєстрації РЛП "Голосіївський" як юридичної особи, невизначення його меж і недоведеність віднесення спірних земельних ділянок до території парка.
Також у серпні 2018 року ОСОБА_5 подав відзив на касаційну скаргу, у якому послався на безпідставність її доводів. Вказав, що при передачі спірних земельних ділянок у приватну власність Київська міська рада у відповідності до законодавства змінила її цільове призначення з земель лісового фонду на землі житлової та громадської забудови.
Встановлені судами першої і апеляційної інстанцій обставини справи
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Київської міської ради від 23 жовтня 2003 року № 131-8/1004 "Про передачу громадянам у приватну власність земельних ділянок для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель і споруд" передано у власність земельні ділянки по АДРЕСА_1 із цільовим призначенням для будівництва та обслуговування будинків господарських будівель і споруд наступним особам:
- ОСОБА_7 - земельну ділянку по АДРЕСА_1 площею 0,08 га (пункт 1);
- ОСОБА_4 - земельну ділянку по АДРЕСА_2 площею 0,08 га (пункт 2);
- ОСОБА_1 - земельну ділянку по АДРЕСА_3 площею 0,08 га (пункт 3);
- ОСОБА_11 - земельну ділянку по АДРЕСА_4 площею 0,08 га (пункт 4);
- ОСОБА_6 - земельну ділянку по АДРЕСА_5 площею 0,08 га (пункт 5);
- ОСОБА_3 - земельну ділянку по АДРЕСА_6 площею 0,08 га (пункт 6);
- ОСОБА_8 - земельну ділянку по АДРЕСА_7 площею 0,08 га (пункт 7);
- ОСОБА_13 (спадкоємцем якої є ОСОБА_5 ) - земельну ділянку по АДРЕСА_8 площею 0,08 га (пункт 8);
- ОСОБА_2 - земельну ділянку по АДРЕСА_9 площею 0,08 га (пункт 9);
- ОСОБА_12 - земельну ділянку по АДРЕСА_10 площею 0,08 га (пункт 10).
Одночасно цим рішенням віднесено відповідну частину земель лісового фонду у кварталі 32 (виділи 1, 2) КП "ЛПГ "Конча-Заспа", де розташовані ці земельні ділянки, до земель запасу житлової та громадської забудови.
КП "Київзеленбуд" листом від 18 серпня 2003 року та КП "ЛПГ "Конча-Заспа" листом від 18 серпня 2003 року надали згоду на передачу вказаних земельних ділянок у приватну власність за умови їх виключення зі складу земель лісового фонду та переведення до земель міської забудови.
На підставі рішення Київської міської ради від 23 жовтня 2003 року № 131-8/1004 ОСОБА_6, ОСОБА_5, ОСОБА_11, ОСОБА_12, ОСОБА_4, ОСОБА_8, ОСОБА_2 , ОСОБА_7, ОСОБА_3 і ОСОБА_1 отримали державні акти на право власності на зазначені земельні ділянки.
26 липня 2007 року ОСОБА_6, ОСОБА_12, ОСОБА_4, ОСОБА_8, ОСОБА_2, ОСОБА_7, ОСОБА_3 і ОСОБА_1 відчужили набуті ними земельні ділянки ОСОБА_9, яка отримала на них державні акти на право власності на земельні ділянки.
Оцінивши земельно-кадастрову інформацію на спірні земельні ділянки за формою 6-зем, яка є складовою частиною проектів відведення земельних ділянок, суди встановили, що власником/користувачем землі, за рахунок якої вилучається земельна ділянка, є Конча-Заспівське лісництво лісопаркового господарства "Конча-заспа", шифр рядка: 88 (спеціалізовані лісогосподарські підприємства, державні лісогосподарські підприємства, лісомеліоративні станції, лісокомбінати, військові лісгоспи, які є юридичними особами), графа 23 (землі, вкриті лісовою /деревною та чагарниковою/ рослинністю, а саме лісові площі, які зайняті деревною та чагарниковою рослинністю з повнотою насаджень від 0,2 до 1,0).
Також судами встановлено, що рішенням виконавчого комітету Київської міської ради народних депутатів від 20 лютого 1995 року № 45 та розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 25 грудня 1995 року № 352 вирішено створити РЛП "Голосіївський".
Даними нормативними актами визначено організаційні засади та заходи, що передують створенню цього регіонального ландшафтного парку, а саме передбачено затвердження відповідного положення про парк, його реєстрації як юридичної особи та оголошення статусу відповідної території.
Згідно з пунктами 1, 3 рішення виконавчого комітету Київської міської ради народних депутатів від 20 лютого 1995 року № 45 прийнято пропозицію державного управління охорони навколишнього природного середовища по м. Києву та вирішено внести її на затвердження Київської міської ради щодо оголошення території Державного комунального підприємства "Конча-Заспа" Регіональним ландшафтним парком "Голосіївський" з подальшою передачею йому додатково у постійне користування 211,9 га земель із вилученням у землекористувачів, та 797,4 га - без вилучення у користувачів.
Київському міському управлінню земельних ресурсів за участю державного управління охорони навколишнього природного середовища по м. Києву та Комунального об`єднання "Київзеленбуд" доручено підготувати проект рішення Київської міської ради щодо надання земель за додатками № 1 та № 2 і оголошення території Державного комунального підприємства "Конча-Заспа" регіональним ландшафтним парком.
Розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 25 грудня 1995 року № 352 передбачено організувати на території ДКП ЛПГ "Конча-Заспа" РЛП "Голосіївський", а Київському міському управлінню земельних ресурсів доручено вирішити питання погодження місця розташування РЛП "Голосіївський" з передачею йому у постійне користування 211,9 га земель із вилученням у землекористувачів, а також із включенням до складу парку 797,4 га земель без вилучення у землекористувачів.
Рішенням Київської міської ради від 23 грудня 2003 № 334/1209 "Про створення першої черги регіонального ландшафтного парку "Голосіїв" вирішено створити першу чергу регіонального ландшафтного парку "Голосіїв" і визнано таким, що втратило чинність, рішення виконавчого комітету Київської міської ради народних депутатів від 20 лютого 1995 року № 45 "Про організацію регіонального ландшафтного парку "Голосіївський" (пункти 1, 3).
Оцінивши подані сторонами докази, суди встановили, що РЛП "Голосіївський" станом на 1 липня 2015 року у Єдиному державному реєстрі підприємств та організацій України, який діяв станом на 2015 рік, у відповіднійорганізаційно-правовій формі не зареєстровано.
Дані про те, що територію і межі РЛП "Голосіївський" встановлено у визначеному законодавством порядку, у справі відсутні і судами таких обставин не встановлено, що свідчить про незавершеність процедури його створення.
Позиція Верховного Суду, застосовані норми права та мотиви, з яких виходить суд при прийнятті постанови
Заслухавши доповідь судді-доповідача, вивчивши матеріали цивільної справи та перевіривши доводи касаційної скарги, суд дійшов таких висновків.
Відповідно до статті 3 ЦПК України провадження в цивільних справах здійснюється відповідно до законів, чинних на час вчинення окремих процесуальних дій, розгляду і вирішення справи.
Згідно з частиною другою статті 389 ЦПК України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Під час розгляду справи в касаційному порядку суд перевіряє в межах касаційної скарги правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими (частина перша статті 400 ЦПК України).
Відповідно до частини третьої статті 401 ЦПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а рішення без змін, якщо відсутні підстави для скасування судового рішення.
Згідно зі статтею 13 Конституції України земля є об`єктом права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених Конституцією.
Статтею 19 Конституції Українивстановлено, що органи державної влади та місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Частина третя статті 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначає, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.
Правові підстави набуття громадянами і юридичними особами права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності визначені статтею 116 ЗК України у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення.
Згідно з цією статтею громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі: приватизації земельних ділянок, які перебувають у користуванні громадян; одержання земельних ділянок внаслідок приватизації державних і комунальних сільськогосподарських підприємств, установ та організацій; одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Частиною першою статті 121 ЗК України у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення, передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд у містах - не більше 0,10 гектара.
Громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибна ділянка) подають заяву до відповідної районної, Київської чи Севастопольської міської державної адміністрації або сільської, селищної, міської ради за місцезнаходженням земельної ділянки. У заяві зазначаються бажані розміри та мета її використання.
Відповідна місцева державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада розглядає заяву і в разі згоди на передачу земельної ділянки у власність надає дозвіл на розробку проекту її відведення.
Проект відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян організаціями, які мають відповідні дозволи (ліцензії) на виконання цих видів робіт, у строки, що обумовлюються угодою сторін, та погоджується у встановленому законодавством порядку. Районна, Київська чи Севастопольська міська державна адміністрація або сільська, селищна, міська рада у місячний строк розглядає проект відведення та приймає рішення про передачу земельної ділянки у власність.
Стаття 9 ЗК України відносить до повноважень Київської і Севастопольської міських рад у галузі земельних відносин на їх території право розпоряджатися землями територіальної громади міста, передавати земельні ділянки комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу, надавати земельні ділянки у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу, вилучати земельні ділянки із земель комунальної власності в порядку, передбаченому цим Кодексом, викупати земельні ділянки для суспільних потреб міста, організовувати землеустрій, координувати діяльність місцевих органів земельних ресурсів та інше.