ПОСТАНОВА
Іменем України
26 листопада 2019 року
Київ
справа №183/6195/17(2-а/183/251/17)
адміністративне провадження №К/9901/4751/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Берназюка Я.О.,
суддів: Желєзного І.В. та Коваленко Н.В.
за участю секретаря судового засідання: Лупу Ю.Д.
представника позивача: Баклан Н.Ю.,
розглянувши у відкритому судовому засіданні у касаційному порядку адміністративну справу № 183/6195/17(2-а/183/251/17)
за позовом керівника Новомосковської місцевої прокуратури Дніпропетровської області
до Новомосковської міської ради,
третя особа: Комунальне підприємство "Новомосковський Комсервіс"
про визнання незаконним та скасування рішення
за касаційною скаргою Першого заступника прокурора Дніпропетровської області Р. Соскова
на постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Чумака С.Ю., Чабаненко С.В., Юрко І.В. від 10 січня 2019 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У грудні 2017 року керівник Новомосковської місцевої прокуратури Дніпропетровської області (далі - керівник прокуратури, позивач) звернувся до суду з позовом до Новомосковської міської ради (далі - Новомосковська міськрада, відповідач), третя особа: Комунальне підприємство "Новомосковський Комсервіс" (далі - КП "Новомосковський Комсервіс", третя особа), в якому просив визнати незаконним та скасувати рішення VІІ сесії VІІ скликання Новомосковської міської ради № 227 від 21 грудня 2016 року "Про затвердження Порядку надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території міста".
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що до виключної компетенції міської ради відносяться питання щодо встановлення правил благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках тощо. Організацію благоустрою населених пунктів, згідно зі статтею 20 Закону України "Про благоустрій населених пунктів", забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, встановлених законом. Зазначає, що оскаржуваним рішенням Новомосковська міська рада затвердила Порядок, яким визначила організаційно-правові основи відносин, що виникають між власником об`єкта (елемента) благоустрою, яким є територіальна громада м. Новомосковська, та суб`єктами господарювання, фізичними і юридичними особами всіх форм власності, та фактично узаконила використання об`єктів і елементів благоустрою не за цільовим призначенням на невизначений термін.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Рішенням Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 08 серпня 2018 року позов задоволено.
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив з того, що використовуючи виключне право на затвердження правил з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення в ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в громадських місцях, за порушення яких передбачено адміністративну відповідальність, Новомосковська міська рада спотворює основні принципи благоустрою та фактично виходить за межі наданих їй повноважень, і встановлює порядок використання об`єктів (елементів) благоустрою не за цільовим призначенням.
Також суд першої інстанції, перевіряючи повноваження прокурора на звернення з позовом до суду в інтересах держави, дійшов до висновку, що керівник Новомосковської місцевої прокуратури в достатній мірі виклав та обґрунтував підстави для представництва інтересів держави, а саме: неналежне виконання органом місцевого самоврядування - Новомосковською міською радою, до виключної компетенції якої відноситься вирішення питань щодо встановлення відповідно до законодавства правил благоустрою території населеного пункту та невжиття зазначеним органом заходів щодо захисту та поновлення правил благоустрою, відтак, прокурором обраний ефективний спосіб захисту інтересів держави, оскільки прийняте рішення порушує права невизначеної кількості членів територіальної громади.
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2019 року апеляційну скаргу Новомосковської міської ради задоволено, рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 08 серпня 2018 року скасовано та прийнято нову постанову, якою у задоволенні позову керівника Новомосковської місцевої прокуратури Дніпропетровської області до Новомосковської міської ради про визнання незаконним і скасування рішення відмовлено.
Задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що прийняттям спірного Порядку відповідачем не скасовані і не могли бути скасовані вимоги чинного законодавства щодо отримання обов`язкових дозволів чи погоджень контролюючих органів при розміщенні об`єктів, які вимагають такого погодження, а також не змінені повноваження цих органів щодо здійснення контролю за правомірністю такого розміщення. Тобто надання відповідачем відповідно до порядку дозволу на тимчасове використання певних об`єктів благоустрою не замінює собою вимоги чинного законодавства, а лише є додатковою гарантією від свавільного розташування та використання об`єктів благоустрою шляхом встановлення певних додаткових правил такого використання, а також механізм відшкодування та відновлення попереднього стану об`єктів при їх пошкодженні чи знищенні.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2019 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, перший заступник прокурора Дніпропетровської області звернувся з касаційною скаргою до Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити у силі рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 08 серпня 2018 року.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 04 березня 2019 року.
Ухвалою Верховного Суду від 26 квітня 2019 року відкрито касаційне провадження у справі № 183/6195/17(2-а/183/251/17), витребувано адміністративну справу та встановлено строк для подання сторонами відзиву на касаційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області.
Разом із касаційною скаргою скаржником подано клопотання про розгляд справи у касаційному порядку у судовому засіданні за участі представника Генеральної прокуратури.
Ухвалою Верховного Суду від 18 жовтня 2019 року призначено розгляд справи у відкритому судовому засіданні на 05 листопада 2019 року, яке було перенесено на 26 листопада 2019 року.
22 листопада 2019 року від Новомосковської міської ради надійшло клопотання про розгляд справи у касаційному порядку без участі представника міськради.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що Новомосковська міська рада на сесії VII скликання 21 грудня 2016 року прийняла рішення № 227, яким затвердила Порядок надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території міста.
Пунктом 1.1 вказаного Порядку встановлено, що останній визначає організаційно-правові відносини, що виникають між власником об`єкту благоустрою, яким є територіальна громада м. Новомосковська в особі Новомосковської міської ради, та суб`єктами господарювання, фізичними і юридичними особами всіх форм власності, в зв`язку з використанням об`єктів (елементів) благоустрою не за цільовим призначенням, що має тимчасовий характер (тимчасове погіршення стану) об`єктів (елементів) благоустрою (видалення, переміщення, знищення з подальшим відновленням, внесення змін, створення перешкод у користуванні, обмеження доступу тощо) та порядок виявлення і усунення порушень Правил благоустрою м. Новомосковська при використанні об`єктів благоустрою не за цільовим призначенням, відшкодуванням збитків, завданих об`єктам (елементам) - благоустрою міста внаслідок порушення правил благоустрою.
Пункт 1.6 Порядку передбачає, що в результаті використання об`єктів (елементів) благоустрою не за цільовим призначенням на території міста за договором з органом контролю у суб`єктів господарювання не виникає земельних правовідносин з органами місцевого самоврядування. Сам порядок не передбачає погодження місця розташування малих архітектурних форм ні з відділом архітектури, ні з відділом земельних відносин.
Посилаючись на протиправність прийнятого рішення, яке суперечить іншим нормативно правовим актам, позивач звернувся до суду з позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі перший заступник прокурора Дніпропетровської області зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що положення затвердженого відповідачем Порядку суперечать нормам Закону України "Про благоустрій населених пунктів" у частині нецільового використання об`єктів та елементів благоустрою та у частині погіршення стану цих об`єктів.
Крім того, перший заступник прокурора Дніпропетровської області посилається на те, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що положення оскаржуваного Порядку не узгоджуються з іншими положеннями законодавства, зокрема: щодо використання зелених насаджень, необхідності їх обов`язкового захисту; щодо використання об`єктів вулично-дорожньої мережі; щодо порядку розміщення малих архітектурних форм; щодо порядку здійснення державного та самоврядного контролю у сфері благоустрою населених пунктів, у тому числі порядку притягнення до юридичної відповідальності.
Від Новомосковської міської ради надійшов відзив на касаційну скаргу першого заступника прокурора Дніпропетровської області, в якому зазначається, що рішення суду апеляційної інстанції є законним та обґрунтованим, оскільки апеляційний суд правильно встановив, що під час прийняття оскаржуваного Порядку Новомосковська міськрада діяла у межах повноважень та у порядку, визначеному законом, оскільки зазначений Порядок не змінює положення законодавства у сфері благоустрою, а лише є додатковою гарантією від свавільного розташування та використання об`єктів благоустрою шляхом встановлення певних додаткових правила такого використання, а також механізм відшкодування та відновлення попереднього стану об`єктів при їх пошкодженні або знищенні; просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону рішення Новомосковського міськрайонного суду Дніпропетровської області від 08 серпня 2018 року та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 10 січня 2019 року відповідають не повністю, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є частково обґрунтованими з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Надаючи правову оцінку оскаржуваному рішенню Новомосковської міської ради № 227 від 21 грудня 2016 року "Про затвердження Порядку надання в тимчасове користування об`єктів (елементів) благоустрою для потреб споживчого ринку і сфери послуг на території міста" на предмет його відповідності визначеним частиною третьою статті 2 КАС України критеріям, суди першої та апеляційної інстанцій розглядали справу з дотриманням загального порядку, передбаченого для судового розгляду справ, зокрема, щодо оскарження актів індивідуальної дії суб`єкта владних повноважень. Колегія суддів вважає такий підхід неправильним у зв`язку з наступним.
Згідно статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Відповідно до частини першої статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцева рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
У статті 4 КАС України визначено поняття "нормативно-правовий акт" та "індивідуальний акт":
- нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування;
- індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк.
В окремих законодавчих актах визначено деякі поняття, які також слід брати до уваги:
- нормативний документ - норми, правила, інструкції та стандарти, прийняті та зареєстровані в порядку, встановленому законодавством, щодо забезпечення належного технічного стану теплових, тепловикористальних установок та мереж, їх експлуатації, проектування та будівництва (стаття 1 Закону України "Про теплопостачання" № 2633-IV від 2 червня 2005 року);
- нормативний документ - документ, що встановлює правила, настанови чи характеристики щодо діяльності або її результатів (стаття 1 Закону України "Про стандартизацію" № 1315-VII від 5 червня 2014 року);
- нормативно-технічний документ - норми, правила, інструкції та стандарти, прийняті та зареєстровані в порядку, встановленому законодавством, щодо забезпечення належного технічного стану і експлуатації електричних установок та мереж (стаття 1 Закону України "Про ринок електричної енергії" № 2019-VIII від 13 квітня 2017 року).
Згідно з пунктом 3 Положення про державну реєстрацію нормативно-правових актів міністерств, інших органів виконавчої влади, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 1992 року № 731 (із змінами та доповненнями) на державну реєстрацію подаються нормативно-правові акти, прийняті уповноваженими на це суб`єктами нормотворення в електронній (через систему електронної взаємодії органів виконавчої влади) або паперовій формі в порядку, визначеному Мін`юстом, що містять норми права, мають неперсоніфікований характер і розраховані на неодноразове застосування, незалежно від строку їх дії (постійні чи обмежені певним часом) та характеру відомостей, що в них містяться, у тому числі з грифами "Для службового користування", "Особливої важливості", "Цілком таємно", "Таємно" та іншими, а також прийняті в порядку експерименту.
У Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженому Наказом Міністерства юстиції України від 12 квітня 2005 року № 34/5 (у редакції Наказу Міністерства юстиції України від 15 травня 2013 року № 883/5) визначено, що нормативно-правовий акт - офіційний документ, прийнятий уповноваженим на це суб`єктом нормотворення у визначеній законом формі та порядку, який встановлює норми права для неозначеного кола осіб і розрахований на неодноразове застосування.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.