П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
06 листопада 2019 року
м. Київ
Справа № 826/23389/15
Провадження № 11-268апп19
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Золотнікова О. С.,
суддів Антонюк Н. О., Анцупової Т. О., Бакуліної С. В., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Гриціва М. І., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Кібенко О. Р., Князєва В. С., Лобойка Л. М., Лященко Н. П., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Ситнік О. М., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Яновської О. Г.
розглянула в порядку письмового провадження касаційну скаргу Київської міської ради (далі - Міськрада) на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2016 року (суддя Іщук І. О.) та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 02 березня 2017 року (судді Парінов А. Б., Грибан І. О., Губська О. А.) у справі № 826/23389/15 за позовом ОСОБА_1 до Міськради про визнання бездіяльності протиправною й зобов`язання вчинити дії та
ВСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1. У жовтні 2015 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Міськради, у якому просив:
- визнати протиправними дії відповідача стосовно порушення процедури розгляду клопотання про надання безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації згідно зі статтею 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) щодо невнесення на розгляд сесії Міськради питання про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо надання у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки);
- зобов`язати відповідача винести на засідання чергової сесії Міськради та розглянути подане позивачем клопотання про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо надання у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації орієнтованою площею 0,10 га в межах міста Києва відповідно до норм чинного законодавства із прийняттям відповідного рішення.
2. Позов мотивовано тим, що відповідач безпідставно відмовив у розгляді клопотання ОСОБА_1, а Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Міськради (далі - Департамент) не уповноважений по суті розглядати зазначені клопотання, оскільки такі клопотання повинні розглядатися виключно на пленарному засіданні Міськради.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
3. Окружний адміністративний суд міста Києва постановою від 07 грудня 2016 року позов задовольнив повністю.
4. Київський апеляційний адміністративний суд ухвалою від 02 березня 2017 року залишив без змін постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 07 грудня 2016 року.
5. Судові рішення мотивовано тим, що до компетенції Департаменту віднесено лише право надання висновку з питань передачі земельних ділянок у власність громадян та юридичних осіб, у той час як відмова у розгляді такого клопотання належить до компетенції Міськради за результатами розгляду відповідного питання на пленарному засіданні.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
6. Не погодившись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, Міськрада в касаційній скарзі зазначила, що обставини справи були встановлені судами першої та апеляційної інстанцій на підставі неповного й неправильного дослідження поданих сторонами доказів, висновки судів, викладені в оскаржуваних рішеннях, не відповідають дійсним обставинам справи та їм надана неналежна юридична оцінка з неправильним застосуванням норм матеріального та процесуального права.
7. На думку скаржника, Міськрада не допустила бездіяльності щодо розгляду клопотання позивача, оскільки вказане клопотання розглянув Департамент відповідно до вимог статті 118 ЗК України та статті 20 Тимчасового порядку передачі (надання) земельних ділянок у користування або у власність із земель комунальної власності в місті Києві, затвердженого рішенням Міськради від 28 лютого 2013 року № 63/9120 (далі - Тимчасовий порядок).
8. Скаржник також зазначив, що спір щодо захисту цивільних прав, що виникають із земельних відносин, має не публічно-правовий, а приватноправовий характер, а тому вирішення таких спорів не належить до юрисдикції адміністративних судів.
9. На підставі викладеного Міськрада просить скасувати оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити повністю.
Позиція інших учасників справи
10. На час розгляду справи позивач відзиву на касаційну скаргу не надіслав.
Рух касаційної скарги
11. Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 20 березня 2017 року відкрив касаційне провадження в цій справі.
12. 15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів", яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
13. Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції згаданого Закону передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
14. У лютому 2018 року вказану касаційну скаргу було передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
15. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 13 березня 2019 року справу передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду відповідно до частини шостої статті 346 КАС України, а саме у зв`язку з оскарженням учасником справи судових рішень, зокрема, з підстав порушення правил предметної юрисдикції.
16. Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 29 березня 2019 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників на підставі пункту 1 частини першої статті 345 КАС України з огляду на відсутність клопотань учасників справи за їх участю, а також зважаючи на характер спірних правовідносин, який не вимагає участі сторін у судовому засіданні.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
17. 02 лютого 2015 року ОСОБА_1 звернувся до Міськради в порядку статті 118 ЗК України з клопотанням, у якому просив реалізувати його гарантоване право на отримання безоплатно у власність земельної ділянки, виділити без його погодження земельну ділянку орієнтовним розміром до 0,10 га в межах міста Києва з цільовим призначенням для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд, а також надати дозвіл на розробку проекту землеустрою по відведенню йому безоплатно у власність земельної ділянки орієнтовною площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд в межах міста Києва. Зазначені питання позивач просив розглянути на сесії Міськради в установлений законодавством місячний термін з прийняттям об`єктивного й обґрунтованого рішення та повідомленням його про прийняте рішення шляхом направлення на вказану ним адресу копії витягу з рішення Міськради.
18. За результатами розгляду клопотання Департамент листом від 06 квітня 2015 року № 057028-08/В-1598-5669 повідомив позивача, що його клопотання не підлягає розгляду по суті, оскільки воно за своїм змістом не відповідає вимогам статті 118 ЗК України, а саме відсутні графічні матеріали із зазначеною конкретною земельною ділянкою.
19. Вважаючи дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування. Оцінка висновків суду, рішення якого переглядається, та аргументів учасників справи
20. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
21. Частиною другою статті 2 КАС України (тут і далі - у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень судами попередніх інстанцій) передбачено, що до адміністративних судів можуть бути оскаржені будь-які рішення, дії чи бездіяльність суб`єктів владних повноважень, крім випадків, коли щодо таких рішень, дій чи бездіяльності Конституцією чи законами України встановлено інший порядок судового провадження.
22. На підставі пункту 7 частини першої статті 3 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.
23. Згідно із частиною другою статті 4 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на всі публічно-правові спори, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
24. Пунктом 1 частини другої статті 17 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.
25. Наведені норми узгоджуються з положеннями статей 2, 4 та 19 КАС України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), якими визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
26. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
27. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
28. Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
29. За змістом положень статті 122 ЗК України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або в користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.
30. Згідно із частиною шостою статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.
31. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку (частина сьома статті 118 ЗК України).
32. На підставі частини десятої статті 118 ЗК України відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
33. Як установлено матеріалами справи, ОСОБА_1 звернувся до адміністративного суду з позовом про визнання протиправними дій Міськради щодо порушення процедури розгляду клопотання про надання безоплатно у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки) у межах норм безоплатної приватизації згідно зі статтею 118 ЗК України щодо невинесення на розгляд сесії Міськради клопотання позивача про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо надання у власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), зобов`язання відповідача винести на засідання чергової сесії Міськради та розглянути подане позивачем клопотання.
34. Виникнення спірних правовідносин обумовлено протиправними, на думку позивача, діями відповідача при вирішенні питання, яке в силу законодавчих приписів належить до його виключної компетенції як органу місцевого самоврядування, тому законність таких дій (бездіяльності) підлягає перевірці адміністративним судом.