ПОСТАНОВА
Іменем України
29 листопада 2019 року
Київ
справа №180/800/16-а(2-а/195/1/17)
адміністративне провадження №К/9901/29680/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: Соколова В.М., Єресько Л.О., Загороднюка А.Г., розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу депутата Марганецької міської ради VІІ скликання від Марганецької міської організації партії "Блок Петра Порошенка "Солідарність" ОСОБА_2 на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року (судді Чепурнов Д.В., Мельник В.В., Сафронова С.В.) у справі № 180/800/16-а(2-а/195/1/17) за позовом депутатів Марганецької міської ради VІІ скликання від Марганецької міської організації партії "Блок Петра Порошенка "Солідарність" ОСОБА_1 та ОСОБА_2 до міського голови м. Марганець Дніпропетровської області ОСОБА_3, секретаря Марганецької міської ради Дніпропетровської області ОСОБА_8, Марганецької міської ради Дніпропетровської області, треті особи, які не заявляють самостійні вимоги щодо предмета спору на стороні відповідача - Комунальне підприємство "Центр комунальних послуг та комунального майна територіальної громади м. Марганець", Комунальне підприємство "Фонд комунального майна територіальної громади м. Марганця", про визнання незаконними дій та скасування рішення,
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У травні 2016 року депутати Марганецької міської ради VІІ скликання від Марганецької міської організації партії "Блок Петра Порошенка "Солідарність" ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до суду з адміністративним позовом до відповідачів, у якому просили:
- визнати незаконними та протиправними дії міського голови м. Марганця Дніпропетровської області ОСОБА_3 щодо порядку проведення 8-ої чергової сесії Марганецької міської ради VІІ скликання;
- скасувати рішення Марганецької міської ради Дніпропетровської області від 28 квітня 2016 року № 269-8/VІІ "Про створення Комунального підприємства "Центр комунальних послуг та комунального майна територіальної громади м. Марганця", як таке, що прийняте на незаконній 8-ій черговій сесії Марганецької міської ради VІІ скликання;
- визнати незаконними та протиправними дії секретаря Марганецької міської ради ОСОБА_8.
Позовні вимоги мотивовані тим, що восьма чергова сесія міськради була проведена з грубим порушенням Регламенту Марганецької міської ради в частині включення до порядку денного питань, щодо яких на постійних комісіях не досягнуто згоди, а секретар ради перевищила свої повноваження щодо проведення сесії у присутності міського голови, що зумовило прийняття незаконного рішення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Томаківський районний суд Дніпропетровської області постановою від 18 січня 2017 року адміністративний позов депутатів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 задовольнив.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з того, що після відкриття восьмої сесії Марганецької міськради її головою ОСОБА_3 та затвердження депутатами порядку денного сесії, усупереч положенням Регламенту ради та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", продовження сесії відбулося під головуванням секретаря міськради ОСОБА_8 Втім, рішення сесії підписала міський голова ОСОБА_3 Суд першої інстанції дійшов висновку, що секретар Марганецької міськради перевищив свої повноваження, передбачені статтею 50 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та статтею 56 Регламенту ради. Також, усупереч положенням статей 22, 66 Регламенту, за наявності різних висновків депутатських комісій, міський голова ОСОБА_3 включила до порядку денного питання № 6 про створення Комунального підприємства (далі - КП) "Центр комунальних послуг та комунального майна територіальної громади м. Марганця та питання № 7 про передачу основних засобів з балансу КП "Фонд комунального майна територіальної громади м. Марганця" на баланс КП "Центр комунальних послуг та комунального майна територіальної громади м. Марганця". Крім зазначеного, суд першої інстанції дійшов висновку, що в даному випадку не підлягає установленню факт порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивачів з боку відповідача ОСОБА_3, оскільки мали місце вищевказані порушення під час прийняття оскаржуваного рішення.
Дніпропетровський апеляційний адміністративний суд постановою від 04 квітня 2017 року скасував постанову суду першої інстанції та прийняв нову, якою позовні вимоги депутатів ОСОБА_1 та ОСОБА_2 залишив без задоволення.
Приймаючи зазначене судове рішення, суд апеляційної інстанції керувався тим, що з протоколу пленарного засідання міськради від 28 квітня 2016 року слідує, що за затвердження порядку денного проголосувало 19 депутатів, тобто більшість від загального складу ради, що відповідає вимогам Закону України "Про місцеве самоврядування", а тому не можна вказувати на допущення порушень міським головою статей 22, 66 Регламенту. Апеляційний суд зазначив, що покладення функцій головування на черговій сесії Марганецької міськради на її секретаря не може вважатися порушенням порядку проведення сесії, оскільки такі повноваження секретар міської ради має в силу Закону України "Про місцеве самоврядування" і Регламенту. При цьому судом узято до уваги те, що міського голову було примусово усунуто від головування на сесії, і задля уникнення зриву проведення сесії, функції головування на сесії було покладено саме на секретаря. Окрім зазначеного, суд апеляційної інстанції указав, що судовому захисту підлягають порушені права, свободи та інтереси, належні безпосередньо заявникам, однак із прийняттям оскаржуваного рішення Марганецької міськради VІІ скликання від 28 квітня 2016 року № 269-8/VІІ "Про створення КП "Центр комунальних послуг та комунального майна територіальної громади м. Марганця", не відбулося порушення прав позивачів, як депутатів.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги та її рух у касаційній інстанції
На рішення суду апеляційної інстанції надійшла касаційна скарга депутата Марганецької міської ради VІІ скликання від Марганецької міської організації партії "Блок Петра Порошенка "Солідарність" ОСОБА_2, в якій останній, посилаючись на порушення норм матеріального та процесуального права, просить скасувати постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 04 квітня 2017 року та залишити в силі постанову Томаківського районного суду Дніпропетровської області від 18 січня 2017 року.
Аргументи скаржника полягають у тому, що судом апеляційної інстанції не взято до уваги пояснення позивача ОСОБА_2 стосовно порушення порядку поіменного голосування згідно Регламенту ради, а саме, бюлетені для голосування депутатам не передавалися, і оскільки реєстрація депутатів після перерви не проводилася, то взагалі невідомо, хто з присутніх депутатів голосував за прийняті рішення.
Суд апеляційний інстанції безпідставно не взяв до увагу те, що секретар Марганецької міськради ОСОБА_8 в порушення вимог Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та Регламенту ради, ставила на голосування питання без їх попереднього обговорення та доповідей, що підтверджується протоколом пленарного засідання 8-ої сесії міськради від 28 квітня 2016 року.
На думку скаржника, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про наявність повноважень у секретаря міської ради головувати під час засідання сесії ради, оскільки чинним законодавством передбачено виключні випадки, коли секретар ради здійснює повноваження міського голови.
Скаржник вважає, що судом першої інстанції зроблено правильний висновок про наявність у позивачів права звернення до суду з даним позовом, оскільки вони оскаржують дії відповідачів щодо порядку проведення сесії ради та прийняте на ній рішення.
Позиція інших учасників справи
Учасники справи не скористалися своїм правом подання заперечень (відзивів) на касаційну скаргу.
Рух касаційної скарги
Суддя Вищого адміністративного суду України ухвалою від 23 червня 2017 року відкрив провадження у справі за вказаною касаційною скаргою.
15 грудня 2017 року розпочав роботу Верховний Суд і набрав чинності Закон України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII "Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів" (далі - Закон № 2147-VIII), яким Кодекс адміністративного судочинства України (далі - КАС України) викладено в новій редакції.
Підпунктом 4 пункту 1 розділу VII "Перехідні положення" КАС України в редакції Закону № 2147-VIII передбачено, що касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу.
У лютому 2018 року касаційну скаргу депутата Марганецької міської ради VІІ скликання від Марганецької міської організації партії "Блок Петра Порошенка "Солідарність" ОСОБА_2 передано на розгляд Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями визначено склад судової колегії: Шарапа В.М. (суддя-доповідач), Бевзенко В.М., Данилевич Н.А.
31 травня 2019 року відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, який здійснено на підставі розпорядження від 30 травня 2019 року № 532/0/78-19, у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Шарапи В.М. (рішення зборів суддів Верховного Суду в Касаційному адміністративному суді від 20 травня 2019 року № 14), визначено новий склад суду: Соколов В.М. - головуючий суддя (суддя-доповідач), Єресько Л.О., Загороднюк А.Г.
За правилами частини третьої статті 3 КАС України провадження в адміністративних справах здійснюється відповідно до закону, чинного на час вчинення окремої процесуальної дії, розгляду і вирішення справи.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
28 квітня 2016 року міським головою м. Марганця ОСОБА_3 було відкрито 8-му чергову сесію Марганецької міськради VII скликання. На засіданні ради були присутні 31 депутат із 34 депутатів ради.
Як вбачається з протоколу пленарного засідання 8-ої чергової сесії Марганецької міськради VII скликання головою ради було поставлено на обговорення порядок денний. При цьому, депутатам Боровиком Г.В. внесено пропозицію про включення до порядку денного додаткового питання про виділення матеріальної допомоги, а депутатом ОСОБА_6 внесено пропозицію про зняття з порядку денного питань № 6 та № 7. Міський голова ОСОБА_3 запропонувала затвердити порядок денний сесії, за що проголосувало 19 депутатів, не голосували -13.
У подальшому, через блокування трибуни в сесійній залі та неможливістю продовжувати засідання, міським головою було оголошено перерву на 15 хвилин. Однак, після закінчення перерви, ситуація в сесійній залі не змінилася. Надійшла пропозиція від депутата ОСОБА_7 щодо продовження роботи сесії міськради. Міський голова продовжив ставити питання на голосування, однак після чергового п`ятого питання ОСОБА_3 було усунуто від головування на сесії шляхом блокування її за трибуною. Роботу сесії міської ради продовжила секретар ради ОСОБА_8, яка ставила на голосування питання з порядку денного.
28 квітня 2016 року Марганецька міська рада VІІ скликання прийняла рішення № 269-8/VІІ, яким створено КП "Центр комунальних послуг та комунального майна територіальної громади м. Марганця", затверджено Статут вказаного підприємства та припинено функціонування юридичної особи КП "Фонд комунального майна територіальної громади м. Марганця" шляхом ліквідації та створено ліквідаційну комісію.
Вважаючи незаконними дії міського голови та секретаря щодо порядку проведення сесії міськради, що зумовило прийняття спірного рішення, депутати Марганецької міськради Зіберов Ю.А. та ОСОБА_2 . звернулися до суду з даним позовом.
Застосування норм права, оцінка доказів та висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також надаючи оцінку правильності застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права, виходить з наступного.
Відповідно до статті 140 Конституції України, що місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Зазначені положення Основного Закону узгоджуються з приписами статті 2 Закону України від 21 травня 1997 року № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" (далі - Закон № 280/97-ВР; тут і далі - у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).
За правилами статті 10 Закону № 280/97-ВР сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.
Згідно з приписами статті 46 Закону № 280/97-ВР сільська, селищна, міська, районна у місті (у разі її створення), районна, обласна рада проводить свою роботу сесійно. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.
Сесію сільської, селищної, міської ради відкриває і веде відповідно сільський, селищний, міський голова, а у випадках, передбачених частиною шостою цієї статті, - секретар ради; сесію районної у місті, районної, обласної ради - голова ради або відповідно заступник голови районної у місті, районної ради чи перший заступник, заступник голови обласної ради. У випадку, передбаченому частиною восьмою цієї статті, сесію відкриває за дорученням групи депутатів, з ініціативи якої скликана сесія, один з депутатів, що входить до її складу, а веде за рішенням ради - один з депутатів цієї ради.
Сесія ради є повноважною, якщо в її пленарному засіданні бере участь більше половини депутатів від загального складу ради.
Порядок проведення першої сесії ради, порядок обрання голови та заступника (заступників) голови районної у місті, районної, обласної ради, секретаря сільської, селищної, міської ради, скликання чергової та позачергової сесії ради, призначення пленарних засідань ради, підготовки і розгляду питань на пленарних засіданнях, прийняття рішень ради про затвердження порядку денного сесії та з інших процедурних питань, а також порядок роботи сесії визначаються регламентом ради, з урахуванням вимог Закону України "Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності". До прийняття регламенту ради чергового скликання застосовується регламент ради, що діяв у попередньому скликанні.
Як установлено судами та слідує з протоколу пленарного засідання Марганецької міськради від 28 квітня 2016 року, чергову восьму сесію міської ради відкрила її голова ОСОБА_3 Депутати затвердили порядок денний, у переліку якого були наявні питання № 6 - про створення КП "Центр комунальних послуг та комунального майна територіальної громади м. Марганця" і № 7 - про передачу основних засобів з балансу КП "Фонд комунального майна територіальної громади м. Марганця" на баланс КП "Центр комунальних послуг та комунального майна територіальної громади м. Марганця".
При цьому, депутат міської ради ОСОБА_6 запропонував зняти з порядку денного питання № 6, № 7, мотивуючи це різними висновками депутатських комісій щодо зазначених питань, і направити їх на доопрацювання з метою вивчення доцільності їх прийняття.
Відповідно до статті 20 Регламенту Марганецької міської ради VII скликання, затвердженого рішенням Марганецької міської ради від 03 грудня 2015 року № 8-2/VII (далі - Регламент), за результатами розгляду проектів рішень на профільних депутатських комісіях та прийнятих комісією рішень готується письмовий висновок кожному проекту окремо, який додається до проекту рішення. Висновки постійної профільної депутатської комісії оголошуються головою комісії на пленарному засіданні міської ради під час обговорення даного проекту рішення.
Так, питання порядку денного № 6 та № 7 розглядалися на трьох депутатських комісіях і отримали різні висновки, а саме:
- Комісія з питань регламенту, депутатської діяльності, етики та протидії корупції, законності та правопорядку, захисту прав та законних інтересів громадян та співпраці зі ЗМІ надала висновок: "Зняти з порядку денного, направити на доопрацювання з виключенням "Фонду комунального майна";
- Комісія з питань житлово-комунального господарства, управління об`єктами комунальної власності та відчуження об`єктів комунальної власності надала висновок: "Не підтримувати. Підготувати пропозиції по внесенню змін у Статут КП "Фонд комунального майна територіальної громади м. Марганця" по розширенню повноважень по видам діяльності";
- Комісія з питань планування, соціально-економічного розвитку, бюджету, фінансів та регуляторної політики надала висновок: "Підтримати. Внести зміни: 1. Погоджувати штатний розпис з міською радою. 2. Погоджувати розмір оплати праці з міською радою. 3. Пункт 1/3 доповнити міською радою".