ПОСТАНОВА
Іменем України
29 листопада 2019 року
Київ
справа №335/2236/15-а(2-а/335/1/2016)
адміністративне провадження №К/9901/7972/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Берназюка Я.О., судді Желєзного І.В., судді Коваленко Н.В., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу за позовом ОСОБА_1 до Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради, треті особи на стороні позивача, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору: Управління містобудування та архітектури Запорізької обласної державної адміністрації, Комунальний заклад "Запорізький обласний центр по охороні культурної спадщини" Запорізької обласної ради, Державна архітектурна-будівельна інспекція України, третя особа на стороні відповідача, яка не заявляє самостійні вимоги на предмет спору: Житлово-будівельний кооператив "ВАШ ДІМ" про визнання протиправними пунктів містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки та зобов`язання вчинити дії за касаційною скаргою Житлово-будівельного кооперативу "ВАШ ДІМ" на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Уханенка С.А., Богданенка І.Ю., Дадим Ю.М. від 19 липня 2016 року,
В С Т А Н О В И В :
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У березні 2015 року ОСОБА_1 (далі - позивач) звернувся до Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя з позовом до Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради (далі - Департамент, відповідач), треті особи: Управління містобудування та архітектури Запорізької обласної державної адміністрації (далі - Управління, третя особа), Комунальний заклад "Запорізький обласний центр по охороні культурної спадщини" Запорізької обласної ради (далі - КЗ "ЗОЦОКС", третя особа), Державна архітектурна-будівельна інспекція України (далі - ДАБІ України, третя особа), Житлово-будівельний кооператив "Ваш Дім" (далі - ЖБК "Ваш Дім", третя особа), в якому просив:
- визнати протиправними пункт 3 розділу "Загальні дані", пункти 5, 6, 12 розділу "Містобудівні умови та обмеження" Містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки (МУО) за адресою: АДРЕСА_1, видані 11 серпня 2014 року Департаментом архітектури та містобудування Запорізької міської ради за реєстраційним № МБУ-2014/0059 голові правління Житлово-будівельного кооперативу "ВАШ ДІМ";
- зобов`язати Департамент архітектури та містобудування Запорізької міської ради внести зміни до пункту 3 розділу "Загальні дані", пунктів 5, 6, 12 розділу "Містобудівні умови та обмеження" Містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, видані 11 серпня 2014 року Департаментом архітектури та містобудування Запорізької міської ради за реєстраційним № МБУ-2014/0059 голові правління Житлово-будівельного кооперативу "ВАШ ДІМ".
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначив, що зазначені пункти МУО є протиправними та такими, що підлягають скасуванню, оскільки згідно з частиною четвертою статті 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні. Всупереч зазначених вимог відповідачем при розгляді заяви про видачу МУО залишено поза увагою дійсні наміри забудовника - ЖБК "ВАШ ДІМ" щодо нового будівництва, а не реконструкції (пункт 3 розділу "Загальні дані" Містобудівних умов і обмежень). Крім того, позивач вказав на інші чисельні порушення, допущені відповідачем під час видачі спірних МУО.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
Постановою Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 25 травня 2016 року адміністративний позов залишено без задоволення.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що видача містобудівних умов і обмежень жодним чином не обмежує та не може обмежувати права позивача, оскільки є частиною вихідних даних, якими у подальшому мають керуватися і використовувати у своїй діяльності проектувальник і забудовник.
Постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2016 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 задоволено частково, постанову Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 25 травня 2016 року скасовано та прийнято нову постанову, якою адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково: визнано протиправними пункт 3 розділу "Загальні дані", пункти 5, 6, 12 розділу "Містобудівні умови та обмеження" Містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, видані 11 серпня 2014 року Департаментом архітектури та містобудування Запорізької міської ради за реєстраційним "МБУ-2014/0059 голові правління Житлово-будівельного кооперативу "ВАШ ДІМ".
Частково задовольняючи апеляційну скаргу, суд апеляційної інстанції виходив з того, що допущенні порушення в частині невизначення всіх норм щодо відстані між житловими будинками, житловими і громадськими, виробничими будинками і гаражами, визначені в ДБН 360-92** "Містобудування. Планування і забудова міських і сільських поселень" та інші порушення підтверджується наявними у матеріалах справи доказами, що є підставою для скасування відповідних пунктів МУО.
Відмовляючи у задоволенні позову в іншій частині, суд апеляційної інстанції виходив з того, що МУО забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1, видані 11 серпня 2014 року Департаментом архітектури та містобудування Запорізької міської ради за реєстраційним №МБУ-2014/0059, втратили чинність шляхом прийняття нових МУО № 0043 від 15 січня 2016 року.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2016 року, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права і порушення норм процесуального права, ЖБК "ВАШ ДІМ" звернувся з касаційною скаргою до Вищого адміністративного суду України, у якій просить скасувати рішення суду апеляційної інстанції, а постанову Орджонікідзевського районного суду м. Запоріжжя від 25 травня 2016 року залишити в силі.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Касаційну скаргу подано 15 серпня 2016 року.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 17 серпня 2016 року відкрито касаційне провадження у справі № 335/2236/15-а(2-а/335/1/2016), витребувано матеріали адміністративної справи та надано сторонам строк для подання заперечення на касаційну скаргу ЖБК "ВАШ ДІМ", однак, розгляд справи цим судом закінчено не було.
Ухвалою Верховного Суду від 28 листопада 2019 року прийнято до свого провадження адміністративну справу № 335/2236/15-а(2-а/335/1/2016) за касаційною скаргою ЖБК "ВАШ ДІМ" на постанову Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2016 року суддею-доповідачем Берназюком Я.О.
Учасники справи письмових клопотань до суду касаційної інстанції не заявляли.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Судами попередніх інстанцій встановлено на підставі зібраних у матеріалах справи доказів, що 11 серпня 2014 року Департаментом архітектури та містобудування Запорізької міської ради за реєстраційним № МБУ - 2014/0059 голові правління ЖБК "ВАШ ДІМ" видано містобудівні умови і обмеження забудови земельної ділянки за адресою: АДРЕСА_1.
Пунктом 3 розділу "Загальні дані" МУО передбачено наміри забудови - реконструкція об`єкту незавершеного будівництва (капітальної трьохповерхневої будівлі кафе з офісними приміщеннями та підвалом) під односекціний п`ятиповерховий житловий будинок.
Пунктом 5 та пунктом 12 розділу "Містобудівні умови та обмеження" визначено: планувальні обмеження (зони охорони пам`яток культурної спадщини, зони охоронюваного ландшафту, межі історичних ареалів, прибережні захисні смуги, зони санітарної охорони, санітарно-захисні та інші охоронювані зони) - зона акустичного дискомфорту від залізниці, зона підвищеного рівня забруднення повітря, межі історичних ареалів, ґрунти, що просідають. Згідно статті 14 Закону України "Про архітектурну діяльність" містобудівні та архітектурні проектні рішення об`єкту необхідно узгодити з головним архітектором міста. Вимоги щодо охорони культурної спадщини - відсутні.
Пункт 5 МУО містить відомості, що будівництво здійснюється на ґрунтах, що просідають.
В пункті 6 розділу "Містобудівні умови та обмеження" Містобудівних умов і обмежень зазначено: "Мінімально допустимі відстані від об`єктів, які проектуються, до існуючих будинків та споруд - згідно додатком .3.1 ДБН 360-92** "Планування і забудова міських та сільських поселень".
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
У касаційній скарзі ЖБК "ВАШ ДІМ" зазначає, що суд апеляційної інстанції не надав належної правової оцінки тому, що предмет спору у даній справі відсутній, оскільки права позивача оскаржуваним рішенням суб`єкта владних повноважень жодним чином не порушені, а спірні МУО на момент розгляду справи у судах першої та апеляційної інстанцій втратили свою чинність.
Від ОСОБА_1 надійшло заперечення на касаційну скаргу ЖБК "ВАШ ДІМ", в якому зазначається, що апеляційний суд прийняв законне та обґрунтоване рішення на підставі правильного застосування норм матеріального права та при дотриманні норм процесуального права, просить залишити його без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи з меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 КАС України, колегія суддів зазначає наступне.
Згідно з положенням частини третьої статті 211 КАС України (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) підставами касаційного оскарження є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до частин першої, другої та третьої статті 159 КАС (у редакції, чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) та частин першої, другої та третьої статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Крім того стаття 2 та частина четверта статті 242 КАС України (у редакції, чинній на момент винесення цієї постанови) встановлюють, що судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, а саме бути справедливим та неупередженим, своєчасно вирішувати спір у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Зазначеним вимогам процесуального закону постанова Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 19 липня 2016 року відповідає, а викладені у касаційній скарзі доводи скаржника є неприйнятними з огляду на наступне.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями частини третьої статті 2 КАС України у справах щодо оскарження рішень, дій чи бездіяльності суб`єктів владних повноважень адміністративні суди перевіряють, чи прийняті (вчинені) вони: 1) на підставі, у межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України; 2) з використанням повноваження з метою, з якою це повноваження надано; 3) обґрунтовано, тобто з урахуванням усіх обставин, що мають значення для прийняття рішення (вчинення дії); 4) безсторонньо (неупереджено); 5) добросовісно; 6) розсудливо; 7) з дотриманням принципу рівності перед законом, запобігаючи всім формам дискримінації; 8) пропорційно, зокрема з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення (дія); 9) з урахуванням права особи на участь у процесі прийняття рішення; 10) своєчасно, тобто протягом розумного строку.
Повноваження Департаменту архітектури та містобудування Запорізької міської ради у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Відповідно до пункту 8 частини першої статті 1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки - документ, що містить комплекс планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, інші вимоги до об`єктів будівництва, встановлені законодавством та містобудівною документацією.
Згідно з положеннями частини другої статті 24 цього ж Закону забудова земельної ділянки здійснюється в межах її цільового призначення, встановленого відповідно до законодавства.
Статтею 29 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" передбачено, що фізична або юридична особа, яка подала виконавчому органові сільської, селищної, міської ради або у разі розміщення земельної ділянки за межами населених пунктів - районній державній адміністрації заяву про намір щодо забудови земельної ділянки, що перебуває у власності або користуванні такої особи, повинна одержати містобудівні умови та обмеження для проектування об`єкта будівництва.
Містобудівні умови та обмеження надаються відповідними спеціально уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі.
Спеціально уповноважений орган містобудування та архітектури визначає відповідність намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Розгляд заяви і надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову у їх наданні здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури протягом семи робочих днів з дня реєстрації заяви.
Рішення про відмову у наданні містобудівних умов та обмежень приймається у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Рішення про відмову у видачі вихідних даних приймається лише у разі невідповідності намірів щодо забудови земельної ділянки вимогам містобудівної документації на місцевому рівні.
Процедуру надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст визначено Порядком надання містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки, їх склад та зміст, затвердженого наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 109 від 07 липня 2011 року (далі - Порядок № 109, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин), відповідно до пункту 2.1 якого містобудівні умови та обмеження надаються відповідними уповноваженими органами містобудування та архітектури на безоплатній основі протягом семи робочих днів з дня реєстрації відповідної заяви разом із документами, передбаченими пунктом 2.2 цього розділу, у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Згідно з пунктом 2.2 Порядку № 109 для отримання містобудівних умов та обмежень до заяви замовником додаються: засвідчена в установленому порядку копія документа про право власності (користування) земельною ділянкою; ситуаційний план (схема) щодо місцезнаходження земельної ділянки (у довільній формі); викопіювання з топографо-геодезичного плану М 1:2000; кадастрова довідка з містобудівного кадастру (у разі наявності); черговий кадастровий план (витяг із земельного кадастру - за умови відсутності містобудівного кадастру); фотофіксація земельної ділянки (з оточенням); містобудівний розрахунок з техніко-економічними показниками запланованого об`єкта будівництва.
Відповідно до пункту 2.4 Порядку № 109 розгляд заяви, надання містобудівних умов та обмежень або прийняття рішення про відмову в їх видачі здійснюються спеціально уповноваженим органом містобудування та архітектури у порядку, встановленому Законом України "Про регулювання містобудівної діяльності".
Підставою для відмови у видачі містобудівних умов та обмежень є невідповідність намірів забудови земельної ділянки положенням відповідної містобудівної документації на місцевому рівні.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку про те, що містобудівні умови та обмеження видаються за заявою суб`єкта містобудування та доданих до неї документів, перелік яких встановлений пунктом 2.2 Порядку № 109. При цьому підставою для відмови у наданні містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки є невідповідність намірів забудови, тобто, якщо запланований для будівництва об`єкт не відповідає вимогам містобудівної документації на місцевому рівні, тобто затвердженим текстовим та графічним матеріалам з питань регулювання планування, забудови та іншого використання територій конкретного населеного пункту.
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 квітня 2018 року у справі № 803/1231/17, від 14 серпня 2018 року у справі № 823/5265/15, від 15 серпня 2019 року у справі № 822/450/16.
Частково задовольняючи позовні вимоги, суд апеляційної інстанції виходив з того, що оскаржувані пункти МУО не відповідають вимогам державних будівельних норм та містобудівній документації на місцевому рівні, зокрема, щодо намірів забудови земельної ділянки, дотримання відстані між будинками та спорудами, необхідності передбачення заходів охорони культурної спадщини, проведення експертизи проекту, що є підставою для визнання їх протиправними. Колегія суддів погоджується з такою оцінкою суду апеляційної інстанції з огляду на наступне.
Пунктом 3.10 Державних будівельних норм України (чинних на момент виникнення спірних правовідносин; ДБН А.2.2-3-2012 "Склад та зміст проектної документації на будівництво") поняття реконструкція визначено як перебудова введених в експлуатацію в установленому порядку об`єктів будівництва.
Судами попередніх інстанцій було встановлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що пунктом 3 розділу "Загальні дані" Містобудівних умов і обмежень забудови земельної ділянки передбачено наміри забудови - реконструкція об`єкту незавершеного будівництва (капітальної трьохповерхневої будівлі кафе з офісними приміщеннями та підвалом) під односекціний п`ятиповерховий житловий будинок. Разом з тим, об`єкт незавершеного будівництва (капітальної трьохповерхневої будівлі кафе з офісними приміщеннями та підвалом) за адресою: АДРЕСА_1, щодо якого зазначено реконструкцію, не був введений в експлуатацію і не міг бути об`єктом реконструкції.