ПОСТАНОВА
Іменем України
28 листопада 2019 року
Київ
справа №826/2440/18
адміністративне провадження № К/9901/59265/18, К/9901/61758/18
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді Желєзного І.В.
суддів: Саприкіної І.В., Чиркіна С.М.
розглянувши у письмовому провадженні
касаційні скарги Міністерства культури України та ОСОБА_1
на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Кузьменка В.А. від 11.04.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: головуючого судді Василенка Я.М., суддів: Бабенка К.А., Кузьменка В.В. від 10.07.2018
у справі № 826/2440/18
за позовом Приватного підприємства "Маркон"
до Міністерства культури України
про визнання протиправним акта обстеження містобудівної ситуації, визнання протиправними та скасування припису та постанови,
ВСТАНОВИВ:
I. РУХ СПРАВИ
1. У лютому 2018 року Приватне підприємство "Маркон" (далі також - ПП "Маркон", позивач) звернулося до адміністративного суду з позовом до Міністерства культури України (далі також - Мінкультури, відповідач), в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог просило: визнати протиправним акт обстеження містобудівної ситуації на території Центрального історичного ареалу м. Києва від 13.11.2017; визнати протиправним та скасувати припис Міністерства культури України від 17.11.2017 № 57/10/74-17; визнати протиправною та скасувати постанову Міністерства культури України про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 07.02.2018 №11/10/74-18.
2. Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.04.2018, залишеним без змін постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018, позов задоволено частково: визнано протиправним та скасовано припис Міністерства культури України від 17.11.2017 №57/10/74-17; визнано протиправною та скасовано постанову Міністерства культури України про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 07.02.2018 №11/10/74-18. В іншій частині позову відмовлено. Стягнуто на користь Приватного підприємства "Маркон" понесені ним витрати по сплаті судового збору у розмірі 3524,00 грн за рахунок бюджетних асигнувань Міністерства культури України.
3. 15.08.2018 від Міністерства культури України та 17.09.2018 від ОСОБА_1 (особа, яка вважа, що спірними судовими рішеннями порушені її права та законні інтереси) до Верховного Суду надійшли касаційні скарги на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.04.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018, в яких просять такі скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.
4. Ухвалами Верховного Суду від 21.08.2018 та від 25.09.2018 відкрито касаційне провадження за касаційними скаргами Міністерства культури України та ОСОБА_1 відповідно на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.04.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018.
5. 15.05.2019 до Верховного Суду від позивача надійшов відзив на касаційні скарги Міністерства культури України та ОСОБА_1, в якому він просить залишити такі без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду м. Києва від 11.04.2018 та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 10.07.2018 - без змін.
6. Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями та з протоколом передачі судової справи раніше визначеному складу суду від 25.06.2019 справу передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючого судді Желєзного І.В., суддів Саприкіної І.В., Чиркіна С.М.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. Судами попередніх інстанцій встановлено, що згідно з актом обстеження містобудівної ситуації на території Центрального історичного ареалу м. Києва від 13.11.2017, складеного завідувачем сектору контролю та нагляду за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини Міністерства культури України Богдан Є.А., вказаною посадовою особою проведено візуальне обстеження та фотофіксацію містобудівної ситуації за адресою: м.Київ, вул.Андріївський узвіз, 14-16, та встановлено наступне: "Земельна ділянка за вказаною адресою згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу "Генерального плану м. Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року", затвердженого рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 №370/1804, розташовується в межах Центрального історичного ареалу міста Києва, в археологічній охоронній зоні та в зоні охоронюваного ландшафту, в межах Державного історико-архітектурного заповідника "Стародавній Київ", на території пам`ятки містобудування національного значення "Замкова гора - Андріївський узвіз" (постанова Кабінету Міністрів України від 10.10.2012 № 929, охоронний №260060-Н) й пам`ятки історії та ландшафту місцевого значення "Історичний ландшафт Київських гір і долин р. Дніпра" (наказ Міністерства культури і туризму України від 03.02.2010 №58/0/16-10 (у редакції наказу Міністерства культури України від 16.06.2011 № 453/0/16-11), охоронний №560-Кв), а також частково в межах охоронної (буферної) зони об`єкта, занесеного до списку Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО "Київ: Собор Святої Софії та прилеглі монастирські будівлі, Києво-Печерська Лавра" (межі та режими використання території, визначені науково-проектною документацією, затвердженою наказом Міністерства культури України від 23.03.2017 № 233).
8. На земельній ділянці по Андріївському узвозі, 14-16 зафіксовано облаштування будівельного майданчика: територію огороджено парканом, розміщені побутові та технологічні приміщення будівельників і охорони, вирито та частково забетоновано котловани, наявні ознаки проведення масштабних будівельних (земляних) робіт, облаштована підпірна стіна.
9. Під час обстеження на територію будівельного майданчика потрапити не вдалось, на об`єкті будівництва перебували люди, проводились активні будівельні роботи, на території були розміщені різноманітні металеві та бетонні конструкції, численна будівельна техніка, здійснювався активний рух бетонозмішувальних машин та працював підйомний кранний екскаватор.
10. На паркані біля в`їзду на будівельний майданчик (зі сторони вул. Фролівської) розміщено паспорт об`єкта "Будівництво готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту на Андріївському узвозі, 14-16 у Подільському районі м.Києва" (дозвіл на виконання будівельних робіт №2230-Пд/К, виданий Інспекцією державного архітектурно-будівельного контролю у Києві (зі змінами, зареєстрованими в Реєстрі дозвільних документів за №ІУ 120162082027), замовник - ПП "Маркон", генпідрядник - TОB "Каддор-Україна")".
11. 09.04.2010 за підписом Голови Державної служби з питань національної культурної спадщини Кучерука М.М. погоджено проект об`єкта "Готельний комплекс з закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту по вул. Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі м. Києва" (Проект, Том 2, книга 1. Вихідні дані) та паспорт опорядження фасадів.
12. 29.09.2016 Мінкультури надало дозвіл на проведення земляних робіт з метою виконання робіт на об`єкті "Готельний комплекс з закладами громадського харчування та паркінгом для автотранспорту по вул. Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі м. Києва" відповідно до проектної документації, розробленої та погодженої у встановленому законодавством порядку, а також довідки-дозволу Інституту археології НАН України від 12.04.2015 №11-4А-125/01.
13. 20.03.2017 №20/03-01 (вхідний реєстраційний Мінкультури від 14.04.2017 №538/0/60-17) до Міністерства культури України звернулось ПП "Маркон" з проханням продовжити строк дії дозволу на виконання земляних робіт на земельній ділянці по вул. Андріївський узвіз, 14-16 у м. Києві .
14. В листі від 22.06.2017 №640/10/72-17, адресованому позивачеві, Мінкультури зазначило про необхідність повідомлення Центру всесвітньої спадщини ЮНЕСКО (далі також - ЦВС) стосовно об`ємно-просторових параметрів об`єкта проектування та його розкриття в оточуючому містобудівному середовищі та про те, що повернеться до розгляду можливості надання згаданого дозволу після отримання висновків ЦВС ЮНЕСКО.
15. Здійснення робіт з будівництва на території вищезгаданої земельної ділянки без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що формує та реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, містить ознаки порушень частини 3 статті 6-1, частини 3 статті 32, та правопорушень, передбачених статтями 43, 44, 46 Закону України "Про охорону культурної спадщини".
16. Крім того, судами встановлено, що рішень (за заявою позивача щодо продовження строку дії дозволу на виконання земляних робіт) про надання дозволу або відмови у надані дозволу на проведення земляних робіт на об`єкті "Готельний комплекс з закладами громадського харчування та паркінгом для автотранспорту по вул. Андріївський узвіз, 14-16 у м. Києві" в 2017 році Міністерством культури України не приймалось.
17. ПП "Маркон" як замовник отримало дозвіл Інспекції державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві від 14.10.2010 №2230-Пд/К на виконання будівельних робіт із будівництва готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту за адресою: вул. Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі м. Києва.
18. Міністерство культури України надало дозвіл на проведення земляних робіт на території пам`ятки, археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць від 29.09.2016 №22-035/16з на проведення земляних робіт на об`єкті "Готельний комплекс з закладами громадського харчування та паркінгом для автотранспорту по вул. Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі м. Києва" відповідно до проектної документації, розробленої та погодженої у встановленому законодавством порядку, в тому числі Державною службою з питань національної культурної спадщини від 09.04.2010, а також довідки-дозволу Інституту археології НАН України від 12.04.2012 №11-4А-125/01; термін дії - до 31.12.2016.
19. На підставі акта обстеження містобудівної ситуації на території Центрального історичного ареалу м. Києва від 13.11.2017 Міністерством культури України видано ПП "Маркон" припис від 17.11.2017 №57/10/74-17, у якому вимагається наступне: негайно зупинити проведення земляних та будь-яких інших будівельних робіт на об`єкті "Будівництво готельного комплексу із закладами громадського харчування та паркінгом для легкового автотранспорту на Андріївському узвозі, 14-16 у Подільському районі м. Києва", які виконуються в межах Центрального історичного ареалу міста Києва, в археологічній охоронній зоні та в зоні охоронюваного ландшафту, в межах Державного історико-архітектурного заповідника "Стародавній Київ", на території пам`ятки містобудування національного значення "Замкова гора - Андріївський узвіз" й пам`ятки історії та ландшафту місцевого значення "Історичний ландшафт Київських гір і долин р. Дніпра", а також частково в межах охоронної (буферної) зони об`єкта, занесеного до Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО "Київ: Собор Святої Софії та прилеглі монастирські будівлі, Києво-Печерська Лавра" з порушенням вимог частини 3 статті 32 Закону без відповідного дозволу центрального органу виконавчої влади, що реалізує політику у сфері охорони культурної спадщини (Міністерства культури України); вжити заходів із приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати до Міністерства культури України пояснення по суті викладених в акті обстеження містобудівної ситуації на території Центрального історичного ареалу м. Києва від 13.11.2017 фактів.
20. Крім того, на підставі акта обстеження містобудівної ситуації на території Центрального історичного ареалу м. Києва від 13.11.2017 відповідач також прийняв постанову про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 07.02.2018 №1/10/74-18, якою згідно з абзацом 2 частини 1 статті 44 Закону України "Про охорону культурної спадщини" накладено на ПП "Маркон" за проведення будь-яких незаконних робіт, що можуть завдати або завдали шкоди пам`ятці, її території, охоронюваній археологічній території, охоронним зонам, історичним ареалам населених місць фінансові санкції на суму 51000,00 грн.
21. Вважаючи акт обстеження містобудівної ситуації на території Центрального історичного ареалу м. Києва від 13.11.2017, припис Міністерства культури України від 17.11.2017 № 57/10/74-17 та постанову Міністерства культури України про застосування фінансових санкцій за порушення законодавства про охорону культурної спадщини від 07.02.2018 № 11/10/74-18 протиправними, позивач звернувся з даним позовом до суду першої інстанції.
IІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
22. Позивач вимоги обґрунтовував тим, що відповідачем не доведено законність підстав для проведення перевірки та складання акта обстеження містобудівної ситуації; відповідачем не дотримано процедури здійснення контролю, встановленої Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", та не забезпечено позивачу можливості реалізувати свої права, надані статтею 10 цього Закону; складення акта обстеження містобудівної ситуації не передбачено нормативними актами; зазначений акт складений без участі представників позивача, не надався позивачу для ознайомлення, і позивач не мав змоги перевірити повноваження посадової особи відповідача; відповідач безпідставно посилається на відсутність у позивача дозволу на виконання земляних робіт, оскільки такі дозволи не можуть бути видані у зв`язку із відсутністю визначеного Кабінетом Міністрів України порядку видачі Міністерством культури України дозволів на виконання робіт в межах історичного ареалу; земельні роботи на час обстеження містобудівної ситуації не проводились і вже були завершені (закінчені), матеріали фотофіксації не відповідають дійсності, тому що знімки зроблені раніше, ніж складено акт обстеження, і не вказують на дату та час їх виготовлення, що вказує на недопустимість та неналежність матеріалів фотофіксації як доказу порушення ПП "Маркон" норм чинного законодавства; крім того, позивач зазначає про отримання дозволу на виконання будівельних робіт, а проектна документація була погоджена відповідачем 09.04.2010 згідно з вимогами діючого законодавства; відповідачем надано дозвіл на проведення земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць від 29.09.2016 №22-035/16, окрім цього, в установлений строк відповідач не надав вмотивованої відмови на звернення позивача у січні 2017 року, 20.03.2017 та 14.06.2017.
23. Заперечуючи щодо задоволення позову, відповідач зазначив, що не здійснював плановий захід державного нагляду (контролю), а здійснив охоронюваний захід, пов`язаний із перевіркою стану збереження історичного ареалу, та на предмет додержання вимог законодавства щодо охорони культурної спадщини в межах повноважень, наданих Законом України "Про охорону культурної спадщини" та Положенням про Міністерство культури України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2015 №4958; органи охорони культурної спадщини не здійснюють нагляд (контроль) у сфері господарської діяльності, об`єктом державного нагляду (контролю) у сфері охорони культурної спадщини є збереження культурної спадщини; для сфери охорони культурної спадщини цінність має сам об`єкт культурної спадщини, а не господарська діяльність суб`єктів господарювання.
IV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
24. Суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, частково задовольняючи позов, виходили з того, що відповідачем не доведено законність підстав для проведення перевірки та складання акта обстеження містобудівної ситуації; відповідачем не дотримано процедури здійснення контролю, встановленої Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", та не забезпечено позивачу можливості реалізувати свої права, надані статтею 10 цього Закону; висновки відповідача про порушення позивачем вимог законодавства про охорону культурної спадщини не відповідають фактичним обставинам справи.
25. Судом апеляційної інстанції акцентовано увагу на тому, що Мінкультури надало позивачу дозвіл на проведення земляних робіт на території пам`ятки, археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць від 29.09.2016 №22-035/16з на об`єкті "Готельний комплекс з закладами громадського харчування та паркінгом для автотранспорту по вул. Андріївський узвіз, 14-16 у Подільському районі м. Києва" відповідно до проектної документації, розробленої та погодженої у встановленому законодавством порядку, в тому числі Державною службою з питань національної культурної спадщини від 09.04.2010, а також довідки-дозволу Інституту археології НАН України від 12.04.2012 №11-4А-125/01. При цьому, оскільки на звернення позивача про продовження строку дії дозволу на виконання земляних робіт Міністерством культури України не видано документ дозвільного характеру або не прийнято рішення про відмову у його видачі протягом місяця з дня подання позивачем документів, ПП "Маркон" вважається таким, що має право здійснювати діяльність за принципом мовчазної згоди.
26. У той же час, вимога про визнання протиправним акта обстеження містобудівної ситуації на території Центрального історичного ареалу міста Києва від 13.11.2017 задоволенню не підлягає, оскільки такий акт не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні Кодексу адміністративного судочинства України (далі також - КАС України) та, відповідно, не породжує для позивача обов`язків і не порушує його права.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНИХ СКАРГ ТА ВІДЗИВУ НА НИХ
27. Відповідач у касаційній скарзі не погоджується з рішеннями судів попередніх інстанцій з наступних підстав.
27.1. Міністерство не здійснювало плановий захід державного нагляду (контролю), а здійснило охоронюваний захід, пов`язаний із перевіркою стану збереження історичного ареалу та на предмет додержання вимог законодавства щодо охорони культурної спадщини в межах повноважень, наданих Законом України "Про охорону культурної спадщини" та Положенням про Міністерство культури України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.09.2015 № 495, відтак помилковими є висновки судів про необхідність дотримання відповідачем процедури здійснення контролю, встановленої Законом України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
27.2. Висновки судів щодо того, що станом на день вирішення спору відсутній порядок про надання або про відому в наданні дозволу є неправильними, оскільки такий порядок видачі дозволу на проведення земляних робіт, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2002 № 316 "Про затвердження Порядку видачі дозволів на проведення археологічних розвідок, розкопок, інших земляних робіт на території пам`ятки, охоронюваній археологічній території, в зонах охорони, в історичних ареалах населених місць, а також досліджень решток життєдіяльності людини, що містяться під земною поверхнею, під водою на території України" (далі також - постановою Кабінету Міністрів України № 316).
27.3. Також є помилковими висновки судів щодо того, що при видачі дозволу на виконання земляних робіт необхідно керуватись Законом України "Про дозвільну систему у сфері господарського діяльності", а не постановою Кабінету Міністрів України №316, оскільки відповідно до статті 117 Конституції України Кабінет Міністрів України в межах своєї компетенції видає постанови і розпорядження, які є обов`язковими до виконання.
27.4. Відповідач не погоджується з висновками судів попередніх інстанцій щодо недостовірності факту виконання будь-яких земляних робіт на об`єкті будівництва у день здійснення обстеження, оскільки таке обстеження здійснювалось представником Мінкультури у присутності свідків та підтверджується матеріалами фотофіксації.
27.5. Припис та постанова відповідача були видані у зв`язку з тим, що позивачем при здійсненні будівництва не були дотримані норми законодавства про охорону культурної спадщини, а саме: не отримано дозвіл на проведення земляних робіт та за відсутності поінформування Комітету всесвітньої спадщини через секретаріат ЮНЕСКО про наміри розпочати будівельні роботи в межах охоронної (буферної) зони об`єкта культурної спадщини, занесеного до списку Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
28. ОСОБА_1 у касаційній скарзі не погоджується із рішеннями судів попередніх інстанцій, посилаючись на те, що суди помилково відхилили доводи відповідача про те, що до спірних правовідносин не застосовуються норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Погодження проектної документації та наявність дозволу на земляні роботи не спростовує факту відсутності у відповідача дозволу на виконання робіт на пам`ятці, який є обов`язковим документом дозвільного характеру згідно із положеннями Закону України "Про охорону культурної спадщини", Закону України "Про Перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" та Положення про Міністерство культури України.
29. Позивач у відзиві на касаційні скарги заперечує щодо задоволення таких з підстав, викладених у позовній заяві та апеляційній скарзі, вказує, що оскаржувані рішення судів є законними та не підлягають скасуванню.
VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
30. Верховний Суд, перевіривши доводи касаційних скарг та правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм права при вирішенні даного спору та виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити наступне.
31. Оскільки судові рішення оскаржуються сторонами лише в частині, якою позов задоволено, суд касаційної інстанції переглядає зазначені судові рішення в межах касаційних скарг.
32. Судами встановлено, що оскаржувані у цій справі припис та постанова відповідача були видані у зв`язку з тим, що на думку Міністерства культури України позивачем при здійсненні будівництва не були дотримані норми законодавства про охорону культурної спадщини, а саме: таким не отримано дозвіл на проведення земляних робіт.
33. Суди попередніх інстанцій, скасовуючи зазначені припис та постанову, дійшли висновків, що відповідачем порушено процедуру проведення перевірки, висновки відповідача про порушення позивачем вимог законодавства про охорону культурної спадщини не відповідають фактичним обставинам справи.
34. Ключовими правовими питаннями, на які звертають увагу сторони, є:
процедура проведення перевірки/охоронюваного заходу;
наявність/відсутність факту порушень законодавства з боку позивача.
Перелічені питання розглядаються судом в комплексі, оскільки дотримання суб`єктом владних повноважень порядку, підстав проведеної перевірки безпосередньо впливають на об`єктивність встановлених обставин та прийнятих рішень.
Щодо процедури проведення перевірки колегія суддів зазначає наступне.
35. Відповідно до преамбули Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) цей Закон визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю).
36. Статтею 1 цього ж Закону визначено, що державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
37. Відповідно до частини 1статті 2 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" його дія поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
38. З огляду на викладене, норми Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" підлягають застосуванню до правовідносин, що виникають у сфері здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням суб`єктами господарської діяльності вимог законодавства у відповідній сфері; предметом регулювання цього законує повноваження органів державного нагляду (контролю) та їх посадових осіб, межі та порядок реалізації цих повноважень.
39. Преамбулою Закону України "Про охорону культурної спадщини" (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що даний Закон регулює правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь.
40. Згідно з статтею 1 вказаного Закону охорона культурної спадщини - система правових, організаційних, фінансових, матеріально-технічних, містобудівних, інформаційних та інших заходів з обліку (виявлення, наукове вивчення, класифікація, державна реєстрація), запобігання руйнуванню або заподіянню шкоди, забезпечення захисту, збереження, утримання, відповідного використання, консервації, реставрації, ремонту, реабілітації, пристосування та музеєфікації об`єктів культурної спадщини; предмет охорони об`єкта культурної спадщини - характерна властивість об`єкта культурної спадщини, що становить його історико-культурну цінність, на підставі якої цей об`єкт визнається пам`яткою.
41. Враховуючи наведені положення законодавства, під час здійснення охорони культурної спадщини уповноважені органи державної влади повинні керуватися у своїй діяльності приписами спеціального закону, а саме Закону України "Про охорону культурної спадщини", зокрема, якщо предметом охоронних заходів є забезпечення збереження характерних властивостей об`єкта культурної спадщини.
42. Такий висновок узгоджується з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 21.08.2019 у справі №826/12524/18.
43. Ухвалюючи оскаржувані рішення, Мінкультури фактично не здійснювало заходів державного контролю, оскільки не перебувало на території будівництва, не здійснювало перевірку суб`єкта містобудівної діяльності, а лише вживало охоронних заходів шляхом проведення візуального огляду, а тому неправильним є застосування судами попередніх інстанцій до спірних правовідносин положень Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Також помилковим є висновок таких про порушення прав позивача щодо участі в проведенні перевірки, права на недопущення до перевірки, а також права отримати акт перевірки та висловити свої зауваження до нього, що зумовлені недотриманням відповідачем норм Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності".
Щодо встановлених відповідачем порушень з боку позивача вимог законодавства про охорону культурної спадщини колегія суддів зазначає наступне.
44. Згідно з положеннями частини 3 статті 17 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) для населених пунктів, занесених до Списку історичних населених місць України, в межах визначених історичних ареалів у складі генерального плану населеного пункту визначаються режими регулювання забудови та розробляється історико-архітектурний опорний план, в якому зазначається інформація про об`єкти культурної спадщини.
45. Місто Київ внесено до Списку історичних населених місць України (міста і селища міського типу), який затверджено постановою Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 878.
46. Статтею 1 Закону України "Про охорону культурної спадщини" визначено, що історичний ареал населеного місця - частина населеного місця, що зберегла об`єкти культурної спадщини і пов`язані з ними розпланування та форму забудови, які походять з попередніх періодів розвитку, типові для певних культур або періодів розвитку.
47. Частиною 1 статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" передбачено, що з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, їх комплексів (ансамблів), історико-культурних заповідників, історико-культурних заповідних територій навколо них мають встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару.
48. Згідно з положеннями частини 3 статті 32 Закону України "Про охорону культурної спадщини" на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
49. Системний аналіз викладених норм дає змогу дійти висновку, що у зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних, земляних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.