ПОСТАНОВА
Іменем України
27 листопада 2019 року
Київ
справа №640/4508/19
адміністративне провадження №К/9901/26312/19
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів Мартинюк Н. М., Уханенка С. А.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Дочірнього підприємства "Побутсервіс" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києві від 27.05.2019 (суддя Погрібніченко І.М.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.08.2019 (колегія суддів у складі: Мельничука В.П., Ісаєнко Ю.А., Лічевецького І.О.) у справі за позовом Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві до Дочірнього підприємства "Побутсервіс" про застосування заходів реагування, -
ВСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
У березні 2019 року Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у місті Києві (далі - позивач, ГУ ДСНС України у м. Києві) звернулося до суду з адміністративним позовом до Дочірнього підприємства "Побутсервіс" (далі - відповідач, ДП "Побутсервіс"), в якому просило застосувати до відповідача заходи реагування у вигляді часткового зупинення експлуатації технічних приміщень та приміщень мансардного поверху, шляхом опечатування та відімкнення від джерел електроживлення, до повного усунення порушень, зазначених в акті перевірки.
Позовні вимоги мотивовано тим, що виявлені під час проведення планової перевірки щодо додержання (виконання) ДП "Побутсервіс" вимог законодавства у сферах цивільного захисту та пожежної і техногенної безпеки, станом на дату звернення до суду з даним позовом, не усунуті останнім, а відтак ним недотримані вимоги законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей. А тому, як зазначає позивач, виявлені порушення є підставою для звернення з вказаними позовними вимогами про застосування заходів реагування. Позивач також звертає увагу, що порушення наведені в Акті від 17.12.2018 № 455 не є формальними, а стосується виключно відсутності у відповідача необхідної системи заходів для уникнення виникнення пожежі, її гасіння та швидкого реагування у разі її виникнення, та створюють реальну загрозу життю та здоров`ю людей які працюють, перебувають на об`єкті, а також особам, які будуть здійснювати гасіння пожежі, у разі її виникнення.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Окружний адміністративний суд міста Києва рішенням від 27.05.2019 адміністративний позов задовольнив.
Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що факт виконання/невиконання суб`єктом господарювання порушень, встановлених, зокрема в Акті, за результатами проведення попереднього заходу (перевірки) органом державного нагляду (контролю), шляхом винесення припису, може бути встановлено лише за результатами проведення таким органом позапланових заходів (перевірки). Отже, факт підтвердження відсутності порушень на час розгляду справи має бути доведений не тільки наданими письмовими доказами наявності необхідних документів та проведених заходів, а і актом перевірки стану усунення виявлених порушень. Проте суд зазначає, що таких документів сторонами суду надано не було, у зв`язку із чим надані відповідачем письмові пояснення не можуть бути визнані такими, що підтверджують факт відсутності порушень в його діяльності.
Шостий апеляційний адміністративний суд постановою від 14.08.2019 рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що ураховуючи те, що позивач є спеціальним органом, який здійснює контроль за додержанням суб`єктами господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, пожежної та техногенної безпеки, - належним доказом усунення зафіксованих в акті перевірки від 25.06.2019 № 144 порушень є результати повторної перевірки. Проте суд зазначає, що матеріали справи не містять такої заяви та не містять висновку позивача про усунення відповідачем зафіксованих в акті перевірки порушень, а тому доводи відповідача про відсутність порушень не підтверджені належними доказами.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення судів першої та апеляційної інстанцій та ухвалити нове, яким в задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
В обґрунтування вимог касаційної скарги вказує на те, що позиція судів попередніх інстанцій прямо протирічить правовій позиції Верховного Суду у справі № 826/12258/14 та № 804/8349/17, відповідно до якої під час оцінки доказів судом мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення. В протилежному випадку застосування заходів реагування, як виключного заходу, в судовому порядку поширюватиметься на всіх суб`єктів господарювання, відносно яких проведено перевірку і встановлено порушення, які за оцінкою спеціально уповноваженого органу, створюють реальну загрозу життю та/або здоров`ю людей. Втім, за своїм змістом і суттю застосування такого заходу, він застосовується до усунення виявлених порушень та існування реальної загрози життю та/або здоров`ю людей, у зв`язку з чим його застосування після усунення виявлених порушень втрачає той сенс, який законодавством покладений як основа і правова підстава його застосування.
Також скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій, стверджуючи про те, що належним доказом на усунення зафіксованих в акті перевірки порушень є результати повторної перевірки, фактично відмовляють відповідачу в праві обґрунтувати свої доводи та подавати докази, що їх підтверджують під час розгляду справи.
Наголошує на тому, що саме на позивача покладається обов`язок здійснення заходів, направлених на перевірку виконання суб`єктом господарювання вимог припису для усунення виявлених порушень після спливу встановленого в приписі строку.
Крім того, скаржник зазначає, що апеляційний суд помилково зазначає про те, що відповідач у разі усунення недоліків в повному обсязі не позбавлений можливості звернутися до суду першої інстанції із заявою про скасування заходів реагування, оскільки відповідна норма в чинному КАС України відсутня.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій без змін.
Рух касаційної скарги
Ухвалою Верховного Суду від 18.09.2019 відкрито касаційне провадження за скаргою ДП "Побутсервіс" на рішення Окружного адміністративного суду міста Києві від 27.05.2019 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 15.08.2019.
Ухвалою Верховного Суду від 26.11.2019 закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження.
Встановлені судами попередніх інстанцій обставини справи
Відповідно до вимог Кодексу цивільного захисту України, Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", з урахування постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2017 № 1104 "Про затвердження переліку органу державного нагляду (контролю), на які не поширюється дія Закону України "Про тимчасові особливості здійснення заходів державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності", наказу МВС України від 02.11.2015 № 1337, зареєстрованого у Міністерстві юстиції України 25.11.2015 за № 1467/27912, Положення про Головне управління ДСНС України у м. Києві, затвердженого наказом ДСНС України від 04.02.2013 № 3 та наказів Державної регуляторної служби України від 16.11.2017 № 139 "Про затвердження Плану здійснення комплексних заходів державного нагляду (контролю) на 2018 рік", ДСНС України від 24.11.2017 № 627 "Про затвердження річного плану здійснення заходів державного нагляду (контролю)" ГУ ДСНС України у м. Києві видано наказ від 15.11.2018 № 687 "Про проведення планових перевірок".
Згідно з вказаного наказу державним інспекторам у сфері пожежної, техногенної безпеки та цивільного захисту доручено у період з 04.12.2018 по 17.12.2018 провести планову перевірку приміщень ДП "Побутсервіс", розташованого за адресою: вул. Жилянська, 146 в Шевченківському районі м. Києва, щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки.
За результатами вказаної перевірки складено Акт перевірки щодо додержання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки від 17.12.2018 № 455.
Актом перевірки встановлені порушення Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30.12.2014 № 1417, зареєстрованим у Міністерстві юстиції України 05.03.2015 за № 252/26697 (далі - ППБУ), а саме:
- розділу III п. 2.37 ППБУ - допущення захаращення шляхів евакуації (коридори поверхів, сходові клітки) меблями та іншими матеріальними цінностями, чим не створено умови для своєчасної та безперешкодної евакуації людей у разі виникнення пожежі;
- розділу III п. 2.27. ППБУ - двері 2-го евакуаційного виходу з приміщень 3-го поверху на сходи типу СЗ відчиняються не в напрямку виходу з приміщень (порушення: п. 7.2.9. ДБН В.1.1-7:2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва"), чим не створено умови для своєчасної та безперешкодної евакуації людей у разі виникнення пожежі;
- розділу III п. 2.32. ППБУ - евакуаційні виходи не обладнані світловими покажчиками "ВИХІД" білого кольору на зеленому фоні, підключеними до джерела живлення аварійного (евакуаційного) освітлення;
- розділу III п. 2.28. ППБУ - не надано результатів іспитів зразків ковроліну, прокладеного на шляхах евакуації, щодо токсичності продуктів горіння та помірної димоутворювальної здатності (за ГОСТ 12.1.044-89) та відповідності групам поширення полум`я РП1, РП2 (за ДСТУ Б В.2.7-70-98 "Будівельні матеріали. Метод випробування на розповсюдження полум`я");
- розділу III п. 2.23. ППБУ - сходова клітка типу СК 1 не забезпечена вікнами площею не менше ніж 1,2 м2 у зовнішніх стінах на кожному поверсі, що повинні відчинятись з рівня сходових площадок, маршів (порушення: п. 7.3.26. ДБН В.1.1-7:2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва");
- розділу III п. 2.6. ППБУ - не проводяться роботи, пов`язані з проектуванням вогнезахисту та вогнезахисним оброблянням, які виконуються суб`єктами господарювання, які мають відповідну ліцензію на такий вид робіт (металеві балки мансардного поверху будівлі) (порушення: п. 5.3. Таб. 1. ДБН В.1.1-7:2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва");
- розділу III п. 2.23. ППБУ - для евакуації з приміщень 3-го, 4-го поверху будівлі, 2-й евакуаційний вихід влаштовано по металевих зовнішніх пожежних сходах типу СЗ (Евакуація по яких допускається не вище 2-го поверху з громадських будинків) (порушення: п. 9.1.15. ДБН В. 1.1-7:2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва");
- розділу III п. 2.37. ППБУ - в об`ємі сходової клітки типу СК 1 демонтувати (технічне приміщення) (порушення: п. 7.3.22. ДБН В. 1.1-7:2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва. Загальні вимоги");
- розділу III п.п. 2.15., 2.23. ППБУ - металеві зовнішні пожежні сходи типу СЗ не утримуються справними та пофарбованими;
- розділу III п. 2.30.ППБУ - допускається встановлення приладів опалення в сходовій кліткі на висоті менше 2,2 м від сходових площадок (1-й поверх) (порушення: п. 7.3.22. ДБН В. 1.1-7:2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва");
- розділу III п. 2.37. ППБУ - на шляхах евакуації з приміщень (центральний вхід) влаштовано турнікет (порушення: п. 7.2.2. ДБН В. 1.1-7:2016 "Пожежна безпека об`єктів будівництва");
- розділу IV п. 1.18. ППБУ - допускається складування горючих матеріалів ближче 1 метру до розподільчих щитів, електроприладів;
- розділу IV п.1.8. ППБУ - у приміщеннях допускається використання тимчасових дільниці електромережі;
- розділу IV п. 1.12. ППБУ не надані акти проведення прихованих робіт на прокладання проводів (кабелів) за підвісними стелями;
- розділу IV п. 1.20. ППБУ - не надано актів проведення заміру опору ізоляції електричних мереж та електроустановок;
- розділу IV п. 1.18. ППБУ - допускається підвішування світильників безпосередньо на струмопровідні проводи (мансардний поверх);
- розділу IV п. 1.21. ППБУ - не проведено перевірку захисту будинку від прямих попадань блискавки і вторинних її проявів відповідно до вимог ДСТУ Б В.2.5-38:2008 "Інженерне обладнання будинків і споруд. Улаштування блискавкозахисту будівель і споруд";
- розділу V п. п.1.1., 1.2. ППБУ - приміщення не дообладнані системою автоматичної пожежної сигналізації (приміщення № 410, № 401, № 403, № 404, № 402, № 300, № 200, №201, № 305, № 114, № 100 (порушення: додаток А, таб. А.І., п. 4.1. ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту");
- розділу V п. 2.2. ППБУ - пожежні крани не перевірені на працездатність шляхом пуску води з реєстрацією результатів у журналі обліку технічного обслуговування;
- розділу V п. 3.17. ППБУ - не проведено технічне обслуговування вогнегасників відповідно до правил експлуатації вогнегасників;
- розділу V п. 1.1., п. 1.4. ППБУ - не надано підтверджуючих документів щодо виведення сигналу від контрольно-приймального приладу системи автоматичної пожежної сигналізації на пульт централізованого пожежного спостереження (порушення: п. 5.8. ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту");
- розділу V п. 1.1., п. 1.2. ППБУ - не наданий договір на технічне обслуговування системи пожежної сигналізації (порушення: п.7.4., Додаток Ж. ДБН В.2.5-56:2014 "Системи протипожежного захисту").
За результатами встановлених під час проведення планової перевірки порушень, позивачем було складено Протокол КИ № 107373/244 відносно ОСОБА_1 та винесено припис директору ДП "Побудсервіс" про усунення порушень вимог законодавства у сфері цивільного захисту, техногенної та пожежної безпеки, яким встановлено строк усунення виявлених під час перевірки порушень до 04.01.2019.
У зв`язку з існуванням безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, позивач звернувся до адміністративного суду з позовом про застосування до відповідача заходів реагування, шляхом повного зупинення експлуатації його будівлі, приміщень та території.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їх застосування (в редакціях, чинних на момент виникнення спірних правовідносин)
Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) визначає Закон України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
Позивач у відповідності до Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" та Кодексу цивільного захисту України є спеціально уповноваженим органом, який наділений відповідними повноваженнями державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, у тому числі повноваженнями застосування до суб`єктів господарювання певних заходів реагування.
Приписами статті 1 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування (далі - органи державного нагляду (контролю)) в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Згідно з частиною п`ятою статті 4 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" виробництво (виготовлення) або реалізація продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання можуть бути зупинені повністю або частково виключно за рішенням суду. Відновлення виробництва (виготовлення) або реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг суб`єктами господарювання після призупинення можливе з моменту отримання органом державного нагляду (контролю), який ініціював призупинення, повідомлення суб`єкта господарювання про усунення ним усіх встановлених судом порушень.
Відповідно до частини першої статті 6 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" підставами для здійснення позапланових заходів є, зокрема: подання суб`єктом господарювання письмової заяви до відповідного органу державного нагляду (контролю) про здійснення заходу державного нагляду (контролю) за його бажанням; виявлення та підтвердження недостовірності даних, заявлених суб`єктом господарювання у документі обов`язкової звітності; перевірка виконання суб`єктом господарювання приписів, розпоряджень або інших розпорядчих документів щодо усунення порушень вимог законодавства, виданих за результатами проведення попереднього заходу органом державного нагляду (контролю); неподання суб`єктом господарювання документів обов`язкової звітності за два звітні періоди підряд без поважних причин або без надання письмових пояснень про причини, що перешкоджали поданню таких документів.
Згідно з частинами першою та другою статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" для здійснення планового або позапланового заходу орган державного нагляду (контролю) видає наказ (рішення, розпорядження), який має містити найменування суб`єкта господарювання, щодо якого буде здійснюватися захід, та предмет перевірки. На підставі наказу (рішення, розпорядження) оформляється посвідчення (направлення) на проведення заходу державного нагляду (контролю), яке підписується керівником органу державного нагляду (контролю) (головою державного колегіального органу) або його заступником (членом державного колегіального органу) із зазначенням прізвища, ім`я та по батькові і засвідчується печаткою.
Частиною сьомою статті 7 Закону України "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" встановлено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
Відповідно до частини третьої статті 55 Кодексу цивільного захисту України забезпечення пожежної та техногенної безпеки суб`єкта господарювання покладається на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.
Статтею 64 Кодексу цивільного захисту України передбачено, що центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) щодо виконання вимог законів та інших нормативно-правових актів з питань техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту і діяльності аварійно-рятувальних служб. Центральний орган виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, реалізує повноваження безпосередньо і через свої територіальні органи в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, районах у містах, містах обласного, республіканського (Автономної Республіки Крим) значення. До складу центрального органу виконавчої влади, який здійснює нагляд (контроль) у сфері техногенної та пожежної безпеки, і його територіальних органів входять: 1) органи державного нагляду у сфері пожежного нагляду; 2) органи державного нагляду у сфері цивільного захисту і техногенної безпеки; 3) підрозділи забезпечення та інші структурні підрозділи.
Згідно зі статтею 66 Кодексу цивільного захисту України центральний орган виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, здійснює державний нагляд (контроль) шляхом проведення планових та позапланових перевірок відповідно до закону.